Wie hat die Rechtsprechung die Auskunftspflicht der Verwaltung weiterentwickelt?

Ausgehend von der Regierungsvorlage 395 d.B. für eine Bundes-Verfassungsgesetz-Novelle, eingebracht am 2. Dezember 2014, fanden im Nationalrat intensive Beratungen für ein Informationsfreiheitsgesetz (IFG) statt. Die Regierungsvorlage und der IFG-Antrag, eingebracht am 9. November 2015, blieben seither für weitere Initiativen und Debatten bestimmend. Zwischenzeitig hat der Verwaltungsgerichtshof (VwGH) das geltende Auskunftsrecht im Auslegungswege allerdings weiterentwickelt.

Vielfalt der gesetzlichen Grundlagen

Die Auskunftspflicht der Verwaltung wurde 1987 im Bundes-Verfassungsgesetz verankert (Art. 20 Abs. 4 B-VG). Die Auskunftspflicht besteht, soweit ihr nicht gesetzliche Verschwiegenheitspflichten entgegenstehen. Dabei ist auch das Gebot zur Amtsverschwiegenheit (Art. 20 Abs. 3 B-VG) zu beachten, das ebenfalls 1987 u.a. auf fünf ausgewählte öffentliche Interessen „eingeengt“ wurde.

Die Gesetzgebungszuständigkeit ist geteilt. Der Bundesgesetzgeber erlässt, verkürzt gesagt, die näheren Regelungen für die Auskunftspflicht der „Organe des Bundes“ sowie die Grundsatzregelungen für die „Organe der Länder und Gemeinden“. Den Ländern kommt für den letzteren Bereich die Ausführungsgesetzgebung zu. Das Auskunftspflichtgesetz des Bundes (AuskunftspflichtG) und das Auskunftspflicht-Grundsatzgesetz (Auskunftspflicht-GrundsatzG) wurden 1987 erlassen, die Auskunftspflichtgesetze der Länder folgten in den Jahren 1988 bis 1990. Seither kam es zu Novellierungen bzw. Neuerlassungen.

Subjektives Recht auf Auskunft im Lichte der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR)

Der VwGH hat trotz der Vielfalt der Normen ein kohärentes Modell der Auslegung entwickelt. „Der Auskunftsbegriff im Sinn des Art. 20 Abs. 4 B-VG ist im Bundesrecht und im Landesrecht grundsätzlich ident.“ Zur Auslegung eines AuskunftspflichtG (des Bundes bzw. eines Landes) sind nicht nur dessen Gesetzesmaterialien und die dazu ergangene Judikatur heranzuziehen, sondern auch die Gesetzesmaterialien und die Judikatur zur B-VG-Novelle 1987 sowie zu allen übrigen Auskunftspflichtgesetzen. (VwGH 13.9.2016, Ra 2015/03/0038)

Darüber hinaus ist „(d)er Umfang des (…) subjektiven Rechts auf Auskunft“ wie auch dessen Schranken „aufgrund der in Verfassungsrang stehenden Bestimmung des Art. 10 EMRK im Lichte der dazu ergangenen Rechtsprechung des EGMR verfassungskonform auszulegen“ (VwGH 29.5.2018, Ra 2017/03/0083).

Enge Auslegung der Verweigerungsgründe bei „watchdogs“

Eine Geheimhaltung kann u.a. „im wirtschaftlichen Interesse einer Gebietskörperschaft“ oder im überwiegenden Interesse eines Dritten (z.B. bei personenbezogenen Daten) geboten sein (Art. 20 Abs. 4 B-VG). Eine Auskunft kann verweigert werden, wenn „sie offensichtlich mutwillig begehrt wird“ (so z.B. gem. § 1 Abs. 5 Wr. AuskunftspflichtG). Laut VwGH darf bei Anwendung derartiger Bestimmungen „nicht außer Betracht bleiben, ob der Zugang zu den begehrten Informationen für die Ausübung des Rechts auf freie Meinungsäußerung, vor allem die Freiheit zum Empfang und zum Mitteilen von Nachrichten oder Ideen,“ genützt wird. Nach der Rechtsprechung des EGMR ist Art. 10 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) nämlich derart auszulegen, dass das Recht auf Meinungsäußerung auch ein Recht auf Zugang zu Informationen miteinschließt.

Die in den Auskunftspflichtgesetzen genannten Bestimmungen zur Auskunftsverweigerung „sind daher insbesondere dann eng auszulegen, wenn ein Auskunftsersuchen als relevanter Vorbereitungsschritt für journalistische oder andere Aktivitäten, mit denen ein Forum für eine öffentliche Debatte geschaffen werden soll, zu sehen ist, die begehrten Informationen im öffentlichen Interesse liegen und dem Auskunftswerber eine Rolle als ‚watchdog‘ im Sinne der Rechtsprechung des EGMR zukommt“ (Ra 2017/03/0083). Obwohl das Auskunftsrecht ein „Jedermannsrecht“ ist, kann es also darauf ankommen, wer die Informationen zu welchem Zweck begehrt.

Von der Auskunftserteilung zum Zugang zu Dokumenten

„(Z)ur zweckmäßigen Erteilung einer Auskunft (kann es) geboten sein, dem Auskunftswerber nicht bloß mündliche oder schriftliche Auskunft über den Inhalt von Dokumenten zu erteilen, sondern den Zugang zu den relevanten Dokumenten zu gewähren.“ Dies kann gemäß VwGH gerade dann der Fall sein, wenn dadurch der Arbeitsaufwand für die Auskunftserteilung minimiert wird (Ra 2017/03/0083).

Auskunftspflicht ausgegliederter Rechtsträger

Auskünfte müssen sowohl zur Hoheits- als auch zur Privatwirtschaftsverwaltung der Bundes-, Landes- oder Gemeindeorgane erteilt werden. Auch „verwaltungsinterne Akte“ können erfasst sein (Ra 2017/03/0083). Zu den zur Auskunft Verpflichteten können aber auch Rechtsträger, die ausgelagerte Aufgaben vollziehen, zählen. So ist z.B. die Umweltbundesamt GmbH (UBA-GmbH) zur Auskunftserteilung über die von ihr vollzogene Umweltkontrolle verpflichtet.

Art. 20 Abs. 4 B-VG stellt nämlich auf einen funktionellen Organbegriff ab, da von „alle(n) mit Aufgaben der Bundes-, Landes- und Gemeindeverwaltung betraute(n) Organe(n)“ die Rede ist. Die UBA-GmbH wurde durch ein eigenes Bundesgesetz, das Umweltkontrollgesetz, eingerichtet und vollzieht nach diesem Gesetz Aufgaben der Umweltkontrolle. Daher sind die Regelungen des AuskunftspflichtG des Bundes zumindest durch Analogie auf Auskunftsbegehren, die an die UBA-GmbH in diesem Bereich gerichtet werden, anzuwenden. (VwGH 24.5.2018, Ro 2017/07/0026)

Rechtsschutz auch bei Säumigkeit des Verwaltungsorgans

Besonders entscheidend hat die Judikatur den Rechtsschutz weiterentwickelt. Die beantragte Auskunft ist „ohne unnötigen Aufschub“ zu gewähren, „spätestens jedoch acht Wochen nach Einlangen des Auskunftsbegehrens“ (so § 3 erster Satz AuskunftspflichtG des Bundes). „Wird eine Auskunft nicht erteilt, so ist auf Antrag des Auskunftswerbers hierüber ein Bescheid zu erlassen“ (§ 4 erster Satz AuskunftspflichtG des Bundes). Erlässt die Behörde in diesem Fall ordnungsgemäß einen sogenannten Auskunftsverweigerungsbescheid, so kann zu dessen Überprüfung das jeweils zuständige Verwaltungsgericht angerufen werden.

Bleibt die Behörde völlig untätig, so steht nach der neuen Judikatur (nach sechs Monaten Untätigkeit) die Säumnisbeschwerde an das Verwaltungsgericht offen. Voraussetzung ist, dass der/die AuskunftswerberIn bei der Behörde die Erlassung eines Auskunftsverweigerungsbescheids beantragt hat. Das Verwaltungsgericht hat aufgrund der Säumnisbeschwerde entweder auszusprechen, dass die Auskunft zu Recht verweigert wurde oder festzustellen, dass die Auskunft zu erteilen ist. Danach ist die Behörde verpflichtet, mit den ihr zu Gebote stehenden rechtlichen Mitteln unverzüglich den der Rechtsanschauung des Verwaltungsgerichts entsprechenden Rechtszustand herzustellen. (Ro 2017/07/0026)


Quellenauswahl

Auskunftspflichtgesetze der Länder: Bgld. AISG, K-ISG, NÖ AuskunftsG, Oö. ADIG, Sbg. ADDSG-G, Stmk. AuskunftspflichtG, Tir. AuskunftspflichtG, Vbg. AuskunftsG, Wr. AuskunftspflichtG.

Kommenda, Offenerer Umgang bereits möglich, Die Presse vom 20.5.2017.

Lehofer, Zugang zu Informationen im Lichte der Rechtsprechung von EGMR und EuGH (Manuskript, Maiforum der Verwaltungsrichter-Vereinigung 2017).

Wiederin, Was hätte die Informationsfreiheit gebracht?, scrinium 2018, S. 9-19.

Wieser, Art. 20 Abs. 4 B-VG (2001), in: Korinek/Holoubek et al (Hrsg.), Österreichisches Bundesverfassungsrecht. (Zur Geschichte der Norm und der Auslegung des Art. 20 Abs. 4 B-VG)