COVID-19: Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofes

Im Jahre 2020 beschäftigten den Verfassungsgerichtshof (VfGH) sehr viele Anfechtungen, die Gesetze und/oder Verordnungen zur Eindämmung der COVID-19-Pandemie zum Gegenstand hatten. Gemäß den Veröffentlichungen im RIS und auf vfgh.gv.at wurden mit Stand 5. Februar 2021 hierüber 29 Entscheidungen getroffen . Darüber hinaus befassten sich weitere Entscheidungen mit einschlägigen Beschwerden gegen Entscheidungen der Verwaltungsgerichte. Dieses Fachdossier konzentriert sich auf die Verfahren zur Prüfung von Gesetzen und Verordnungen (Art. 139 und Art. 140 Bundes-Verfassungsgesetz, B-VG).

Keine unmittelbare Gesetzesaufhebung durch VfGH

Im Jahre 2020 wurde weder ein durch die Pandemie veranlasstes Gesetz noch eine solche Gesetzesnovellierung vom VfGH aufgehoben. Zahlreiche Unternehmen hatten sich etwa gegen die umfassende Ermächtigung, das Betreten von Betriebsstätten zu verbieten, und die fehlende Entschädigungsregelung im COVID-19-Maßnahmengesetz gewandt. Der VfGH sah darin keine Verletzung des Grundrechts auf Eigentum. Die Eigentumsbeschränkung sei verhältnismäßig angesichts der Einbettung des Betretungsverbots in ein umfangreiches Maßnahmen- und Rettungspaket (G 202/2020 ua vom 14. Juli).

Eine gleichzeitig ergangene Entscheidung (V 363/2020) bildete jedoch den Anlass für eine Novellierung des COVID-19-Maßnahmengesetzes (COVID-19-MG): Ein Universitätsassistent hatte unter Berufung auf das Grundrecht auf Freizügigkeit erfolgreich die umfassenden Ausgangsbeschränkungen in der LockdownVerordnung vom 15. März (BGBl II 98/2020) bekämpft. Sie hatten ihn daran gehindert, seinen Hauptwohnsitz zu verlassen, um seinen zweiten Wohnsitz in Wien mittels öffentlicher Verkehrsmittel zu erreichen, um dort der angeordneten Home-Office-Arbeit nachzugehen. Der VfGH sah die umfassenden Einschränkungen nicht vom Gesetzeswortlaut gedeckt. Das COVID-19-Maßnahmengesetz erlaube nur, das Betreten „bestimmter Orte“ zu untersagen. Die Verordnung laufe jedoch – wenn es auch Ausnahmen gebe – auf ein allgemeines Ausgangsverbot hinaus. Ein derartiger Eingriff bedürfte einer konkreten und näher bestimmten Grundlage im Gesetz.

Mit der Novelle im Herbst 2020 wurde das COVID-19-Maßnahmengesetz umfassend geändert (BGBl I 104/2020) und so auf das vorhin erwähnte Judikat reagiert (siehe die Begründung zu Art. 3 des Antrags 826/A vom 14. September 2020). Unter anderem darf seither wegen eines drohenden Zusammenbruchs der medizinischen Versorgung oder einer ähnlichen Notlage als Ultima Ratio auch angeordnet werden, dass das Verlassen des privaten Wohnbereichs nur zu bestimmten, genau umschriebenen Zwecken zulässig ist. Eine solche Anordnung gilt aber von Gesetzes wegen nur zehn Tage und bedarf der Zustimmung des Hauptausschusses des Nationalrates (§ 11 COVID-19-MG).

Entscheidungen zu bereits außer Kraft getretenen Verordnungsbestimmungen

Zum Zeitpunkt der oben erwähnten Entscheidung V 363/2020, dem 14. Juli, war die bekämpfte Bestimmung schon (seit 1. Mai) außer Kraft getreten, der Universitätsassistent konnte dadurch also in seiner Freizügigkeit nicht mehr eingeschränkt sein. Trotzdem anerkannte der VfGH ein aktuelles Rechtsschutzinteresse und ging damit (wie in der Vergangenheit vereinzelt erfolgt) von der Grundregel ab, dass nur noch in Geltung stehende Normen bekämpft werden können. Schon bisher habe er bei „zeitraumbezogenen Regelungen“, die außer Kraft getreten waren, eine Antragslegitimation angenommen, weil diese für den entsprechenden Zeitraum weiterhin anzuwenden waren und daher weiterwirkten. Das COVID-19-Regelungssystem diene der Bewältigung einer krisenhaften Situation, die eine laufende Beobachtung und Anpassung der Maßnahmen verlange und eine „rasche Abfolge von Bestehen und Änderung einzelner Verordnungen und Verordnungsbestimmungen“ bewirke. In einer solchen Situation könnten auch außer Kraft getretene Bestimmungen die rechtlich geschützten Interessen des Antragstellers beeinträchtigen (V 363/2020, Rz 32 – 40).

Der VfGH erkannte daher, dass die betreffenden Vorschriften „gesetzwidrig waren“. Damit reagierte er auf die meist kurze Geltungsdauer der Bestimmungen. Andernfalls wäre eine effektive Überprüfung der Lockdown- bzw. Lockerungs-Verordnungen kaum möglich gewesen. Wie die Tabelle unten ausweist, kam es überwiegend zur nachträglichen Feststellung der Gesetzwidrigkeit der im Frühjahr 2020 erlassenen und bereits wieder außer Kraft getretenen Verordnungen. Nur zweimal kam es zur Aufhebung einer noch geltenden Norm.

Direkte Anfechtung von Verordnungen

Die Entscheidungen des VfGH vom 14. Juli stellten auch endgültig klar, dass man nicht zuerst eine Bestrafung wegen Missachtung der Lockdown-Verordnung in Kauf nehmen muss, um nach Ausschöpfung des Rechtswegs an den VfGH herantreten zu können. Noch Anfang Juni hatte der VfGH nämlich eine direkte Anfechtung der Lockdown-Verordnung (BGB II 98/2020 idF BGBl II 108/2020) zurückgewiesen (V 361/2020): Eine minderjährige Schülerin war aufgrund der Ausgehbeschränkungen von der BH Korneuburg am 26. März mit einer Verwaltungsstrafe von EUR 500.- belegt worden, da sie sich mit zwei weiteren Personen, mit denen sie nicht im gemeinsamen Haushalt lebte, in einem PKW aufgehalten hatte. Sie (vertreten durch ihre Eltern) bekämpfte die der Strafverfügung zugrunde liegende Verordnung beim VfGH. Der VfGH ließ diese direkte Anfechtung nicht zu, der Umweg über das Verwaltungsstrafverfahren sei zumutbar.

Dieses Verständnis hätte bedeutet, dass der VfGH erst nach Ausschöpfung aller Rechtsmittelinstanzen, also wesentlich später, die Lockdown-Verordnungen hätte prüfen können. Schon in den Entscheidungen vom 14. Juli kam der VfGH jedoch zum Schluss, dass es den von den Beschränkungen betroffenen Handelsbetrieben nicht zumutbar sei, bei einem Strafrahmen bis zu EUR 30.000,- ein Verwaltungsstrafverfahren in Kauf zu nehmen, um letzten Endes die Verordnung anfechten zu können (z.B. G 202/2020, Rz 66).

Unzulässige Verordnungs- und Gesetzes-Anfechtungen

Verhältnismäßig viele Individualanträge (also Direktanfechtungen) zu Verordnungen und Gesetzen scheiterten jedoch an der notwendigen, präzisen Darlegung der Betroffenheit und der verfassungsrechtlichen Bedenken. Oft wurden zu viele oder zu wenige Bestimmungen angefochten. Diese Anfechtungen wurden als unzulässig „zurückgewiesen“. Beispiele dafür sind in den Entscheidungen G 130/2020 ua, G 180/2020 ua, G 239/2020, G 283/2020 ua, V 401/2020, V 432/2020, V 434/2020 und V 375/2020 zu finden.

Unzureichende Dokumentation der Entscheidungsgrundlagen

Mit insgesamt 16 Entscheidungen binnen sieben Monaten wurden Verordnungsbestimmungen für gesetzwidrig erklärt bzw. aufgehoben. Zum überwiegenden Teil (siehe Tabelle) begründete der VfGH seine Entscheidung damit, dass die zuständige Behörde die Verordnungsgründe nicht oder nicht ausreichend aufbereitet hätte. Schon in der Entscheidung betreffend die Lockerungen für Handelsbetriebe vom 14. Juli 2020 (V 411/2020, Rz 74 und Rz 78-80) machte der VfGH klar, welche Konsequenzen sich aus der Geltung des Legalitätsprinzips (Bindung der Verwaltung an das Gesetz) und aus dem Umstand ergaben, dass das COVID-19-Maßnahmengesetz der Verwaltung großen Entscheidungsspielraum eingeräumt hatte:

„Determiniert das Gesetz die Verordnung inhaltlich nicht so, dass der Verordnungsinhalt im Wesentlichen aus dem Gesetz folgt, sondern öffnet die Spielräume für die Verwaltung so weit, dass ganz unterschiedliche Verordnungsinhalte aus dem Gesetz folgen können, muss der Verordnungsgeber die nach dem Gesetz maßgeblichen Umstände entsprechend ermitteln und dies im Verordnungserlassungsverfahren auch nachvollziehbar festhalten, sodass nachgeprüft werden kann, ob die konkrete Verordnungsregelung dem Gesetz in der konkreten Situation entspricht.“

Insbesondere sei festzuhalten, „auf welcher Informationsbasis über die nach dem Gesetz maßgeblichen Umstände die Verordnungsentscheidung fußt und die gesetzlich vorgegebene Abwägungsentscheidung erfolgt.“ Für den VfGH ist maßgeblich, welche aktenmäßige Dokumentation „zum Zeitpunkt der Erlassung der entsprechenden Verordnungsbestimmungen“ vorliegt.

„Auch in Situationen, die deswegen krisenhaft sind, weil für ihre Bewältigung entsprechende Routinen fehlen, und in denen der Verwaltung zur Abwehr der Gefahr gesetzlich erhebliche Spielräume eingeräumt sind, kommt solchen Anforderungen eine wichtige, die Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandelns sichernde Funktion zu.“

Die bislang letzte Entscheidung mit dieser Berufung auf das Legalitätsprinzip gemäß Art. 18 B-VG erging am 10. Dezember 2020 (V 436/2020): Zwei minderjährige Schülerinnen und ihre Eltern hatten vorgebracht, dass die Pflicht zum Tragen des Mund-Nasen-Schutzes und die Teilung der Klassen mit alternierendem Präsenz- und Distanzunterricht in das Grundrecht auf Bildung und ihr Grundrecht auf Privatleben eingreife sowie gleichheitswidrig sei. Der Bundesminister für Bildung, Wissenschaft und Forschung erstattete im VfGH-Verfahren eine umfassende Äußerung, um die Notwendigkeit der Maßnahmen der COVID-19-Schulverordnung (C-SchVO) zu begründen, legte jedoch trotz entsprechender Aufforderung keine Unterlagen vor, die die Entscheidungsfindung vor Erlassung der Verordnung dokumentierten. Der VfGH stellte daher fest, dass die bis 2. Juni geltende Verpflichtung zum Tragen von Masken in Schulgebäuden und der bis Ende des Schuljahres 2019/20 geltende Schichtbetrieb in den Schulen (allein) aus diesem Grunde gesetzwidrig war. Auf die vorgebrachten Grundrechtsverletzungen ging der VfGH nicht mehr ein.

Tabelle: Gesetzwidrige COVID-19-Verordnungsbestimmungen laut VfGH-Entscheidungen 2020


Quellenauswahl

Cede, Der Anlassfall, in: Holoubek/ Lang, Das verfassungsgerichtliche Verfahren in Steuersachen (2010), S. 189.

Eller/ Wachter, Die Rechtsprechung des VfGH zu den „Corona-Regelungen“ der Bundesregierung, ÖJZ 2021/3.

RLW-Fachdossier, Was sind „Sunset Clauses“? (2021).