Analyse der Novellen des Bundesfinanzgesetzes 2021 und des Bundesfinanzrahmengesetzes 2021-2024 sowie des Österreichischen Stabilitätsprogrammes 2020-2024

Seit dem Budgetbeschluss im Herbst 2020 haben sich die budgetären Rahmenbedingungen geändert und eine Novelle des bestehenden Bundesfinanzgesetzes (BFG) 2021 und des Bundesfinanzrahmengesetzes (BFRG) 2021-2024 erforderlich gemacht. Die vorgeschlagenen Anpassungen sind im Wesentlichen auf die geänderte Konjunkturlage, seit dem Budgetbeschluss umgesetzte diskretionäre Maßnahmen und die Vorlage des Österreichischen Aufbau- und Resilienzplans 2020-2026 (ARP) zurückzuführen, wobei die Anpassungen im Jahr 2021 fast ausschließlich konjunkturell- und maßnahmenbedingt sind:

  • Die konjunkturelle Entwicklung im aktuellen Lockdown-Szenario des WIFO ist im Allgemeinen ungünstiger als die Prognosen bei der Beschlussfassung. Konjunkturbedingte Veränderungen verschlechtern den Nettofinanzierungssaldos im Jahr 2021 um 941 Mio. EUR (ohne zusätzliche Mittel für Kurzarbeitsbeihilfen). In den Jahren 2022 bis 2024 führen die konjunkturellen Änderungen ebenfalls zu negativen Auswirkungen und verschlechtern die Nettofinanzierungssalden um durchschnittlich 3,26 Mrd. EUR pro Jahr.
  • Seit dem Budgetbeschluss im Herbst ergriffene Maßnahmen mit Mehrauszahlungen betreffen insbesondere die Verlängerung der Kurzarbeit, weitere Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung (z. B. Beschaffung zusätzlicher Impfstoffdosen, Ausweitung von Testkapazitäten) und die Verlängerung bestehender Hilfsmaßnahmen (z. B. Härtefallfonds, NPO-Unterstützungsfonds). Die Investitionsprämie wurde zwar bereits vor der Budgeterstellung beschlossen, es wurde jedoch ein deutlich zu niedriges Fördervolumen angenommen. Auf der Einzahlungsseite führen das Gemeindepaket, das Homeoffice-Maßnahmenpaket und weitere kleinere steuerliche Maßnahmen zu Mindereinzahlungen.
  • Im Aufbau- und Resilienzplan (ARP) enthaltene Maßnahmen führen vor allem in den Jahren 2022 bis 2024 zu einer Erhöhung der Auszahlungen. Im BFRG 2021-2024 kommt es dadurch zu einem Anstieg um insgesamt rd. 2,1 Mrd. EUR, worin 573 Mio. EUR als Teil der Aufstockung der Investitionsprämie inkludiert sind.

Die BFG-Novelle sieht für 2021 einen Anstieg der Auszahlungen um 5,45 Mrd. EUR auf 103,25 Mrd. EUR und einen Rückgang der Einzahlungen um 2,65 Mrd. EUR auf 72,52 Mrd. EUR vor. Dadurch verschlechtert sich der Nettofinanzierungssaldo 2021 um 8,10 Mrd. EUR auf -30,73 Mrd. EUR. Die Änderungen im Ergebnishaushalt entsprechen weitgehend jenen im Finanzierungshaushalt.

Zu Mehrauszahlungen im Jahr 2021 kommt es insbesondere in der UG 20-Arbeit (+1.817 Mio. EUR) im Zusammenhang mit der Kurzarbeit, der UG 40-Wirtschaft (+1.591 Mio. EUR) aufgrund der zusätzlichen Mittel für die Investitionsprämie und den Härtefallfonds und in der UG 24-Gesundheit (+1.286 Mio. EUR) für Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung. In der UG 17-Öffentlicher Dienst (+230 Mio. EUR) sind zusätzliche Mittel für den NPO-Unterstützungsfonds vorgesehen, in der UG 25-Familie und Jugend (+50 Mio. EUR) für den Familienhärteausgleich und in der UG 32-Kunst und Kultur (+60 Mio. EUR) für Unterstützungsleistungen an KünstlerInnen. Die Mehrauszahlungen in der UG 22-Pensionsversicherung (+139 Mio. EUR) sind eine Folge der geänderten konjunkturellen Rahmenbedingungen.

Die Mindereinzahlungen betreffen überwiegend die UG 16-Öffentliche Abgaben (-2.616 Mio. EUR). Bei den Bruttoabgaben sieht die BFG-Novelle eine Reduktion der veranschlagten Abgaben um 1.000 Mio. EUR vor. Dieser Rückgang ist überwiegend auf eine Revision der Wirtschaftsprognose für das Jahr 2021 zurückzuführen. Die größten Anpassungen erfolgen bei der Umsatzsteuer (-550 Mio. EUR), der Mineralölsteuer (-150 Mio. EUR) und der Flugabgabe (-105 Mio. EUR). Bei den Ab-Überweisungen für die Ertragsanteile der Gemeinden sieht die Novelle aufgrund des im Jänner beschlossenen Gemeindepakets einen Anstieg um 1.541 Mio. EUR vor, wodurch es zu weiteren Mindereinzahlungen in der UG 16 kommt.

Die BFG-Novelle sieht auch einen Anstieg der Ermächtigungen um 3,55 Mrd. EUR auf 9,05 Mrd. EUR vor. Die pauschale COVID-19-Ermächtigung für Zahlungen aus dem COVID-19- Krisenbewältigungsfonds für unvorhergesehene Maßnahmen wird um 3,5 Mrd. EUR auf 5,0 Mrd. EUR erhöht. Der Betrag für die Ermächtigung für den Fixkostenzuschuss bleibt mit 4,0 Mrd. EUR unverändert, sie wird jedoch inhaltlich breiter gefasst. Für Ausgaben im Zusammenhang mit ARP der EU enthält die BFG-Novelle eine Ermächtigung für das Jahr 2021 von insgesamt 45,3 Mio. EUR.

Zusätzlich zu den budgetierten Mitteln und einer möglichen (weiteren) Inanspruchnahme der BFG-Ermächtigungen stehen den Ressorts Budgetmittel aus den 2021 bereits durch das BMF genehmigten Mittelverwendungsüberschreitungen (MVÜ) zur Verfügung. Mit 15. April wurden den Ressorts aus der Pauschalermächtigung für den COVID-19- Krisenbewältigungsfonds 618,4 Mio. EUR zur Verfügung gestellt. Beispielsweise sind für den Härtefallfonds 200 Mio. EUR budgetiert, bis Ende April waren insgesamt 370 Mio. EUR an MVÜ genehmigt und mit der BFG-Novelle sollen die Mittel um weitere 500 Mio. EUR aufgestockt werden. Damit stehen im Jahr 2021 bis zu 1.070 Mio. EUR für den Härtefallfonds zur Verfügung.

Die Novelle zum BFRG 2021-2024 sieht für 2021 einen Anstieg der Auszahlungsobergrenze um 8,67 Mrd. EUR auf 111,47 Mrd. EUR vor. Der Anstieg resultiert aus den Mittelaufstockungen im BVA 2021 und den gestiegenen Ermächtigungen, die in der Auszahlungsobergrenze des BFRG (nicht aber im BVA) enthalten sind. Budgetierte Rücklageentnahmen iHv 875,5 Mio. EUR sind hingegen nur im BVA abgebildet. Auch in den Folgejahren ab 2022 werden die Auszahlungsobergrenzen im Vergleich zum bestehenden BFRG deutlich aufgestockt, was neben den geänderten konjunkturellen Rahmenbedingungen und dem Mehrbedarf bei der Investitionsprämie zu einem erheblichen Teil auf Auszahlungen im Zusammenhang mit der Aufbau- und Resilienzfazilität (RRF) zurückzuführen ist.

Über die gesamte Finanzrahmenperiode 2021 bis 2024 werden die Obergrenzen, insbesondere in der UG 45-Bundesvermögen (+3.500 Mio. EUR) aufgrund der höheren COVID-19-Ermächtigung, in der UG 40-Wirtschaft (+2.860 Mio. EUR) für die Investitionsprämie und den Härtefallfonds und in der UG 22-Pensionsversicherung (+2.304 Mio. EUR) aufgrund der konjunkturellen Entwicklung, angehoben. Die Mittel aus der RRF decken einen Teil der Auszahlungen für die Investitionsprämie ab. Darüber hinaus führen diese Mittel insbesondere in der UG 41-Mobilität (+204 Mio. EUR), UG 42-Landwirtschaft, Regionen und Tourismus (+364 Mio. EUR) und UG 43-Klima, Umwelt und Energie (+479 Mio. EUR) zu Mehrauszahlungen. Ein Teil der RRF-Mittel steht für Maßnahmen zur Verfügung, die bereits im bestehenden BFRG 2021-2024 budgetär abgebildet sind.

Im Hinblick auf den verfassungsmäßigen Budgetgrundsatz der Transparenz entsprechen die vorgelegten Novellen zum BFRG 2021-2024 sowie zum BFG 2021 den gesetzlichen Mindestvorgaben des BHG 2013. Allerdings könnten deutlich umfassendere Erläuterungen, Berechnungsgrundlagen und Aufbereitungen des Datenmaterials vorgelegt werden, wie etwa ein aktualisierter Strategiebericht bzw. Budgetbericht und eine Darstellung der den Berechnungen zugrunde liegenden Wert- und Mengengerüste. Auch die 2021 bereits genehmigten MVÜ aus dem COVID-19-Krisenbewältigungsfonds sind nicht ersichtlich. Das BMF hat jedoch mittlerweile auf seiner Homepage ein Dokument zur Erläuterung der Novellen veröffentlicht, in das einige Zusatzinformationen eingearbeitet sind.

Das Österreichische Stabilitätsprogramm 2020-2024 (Stabilitätsprogramm 2021), das Ende April von der Bundesregierung vorgelegt wurde, enthält eine Budgetplanung auf gesamtstaatlicher Ebene in der Darstellung der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (VGR). Die Auswirkungen der vorgelegten Novellen zum BFG 2021 und BFRG 2021-2024 sind in dieser Planung bereits berücksichtigt.

Das gesamtstaatliche Maastricht-Defizit hat im Jahr 2020 mit 8,9 % des BIP (33,2 Mrd. EUR) einen historisch hohen Wert erreicht. Auch für das Jahr 2021 erwartet das BMF mit 8,4 % des BIP (32,3 Mrd. EUR) ein annähernd gleich hohes Defizit. Ab 2022 geht das BMF dann von einem deutlich rückläufigen Defizit aus. Es liegt 2024 aus derzeitiger Sicht aber immer noch bei 2,5 % des BIP und somit deutlich über dem Vorkrisenniveau. Der überwiegende Teil des Defizits betrifft den Bundessektor, aber auch die Länder und Gemeinden verzeichneten 2020 ein Defizit von jeweils 0,5 % des BIP. Für 2021 erwartet das BMF ein Defizit für die Länder und Gemeinden von 0,4 % bzw. 0,2 % des BIP. Der gesamtstaatliche Schuldenstand stieg im Jahr 2020 gegenüber dem Jahr 2019 um 13,4 %-Punkte auf 83,9 % des BIP an. Wegen des Einbruchs des nominellen BIP im Jahr 2020 trug auch der sogenannte BIP-Nenner-Effekt mit 4,1 %-Punkten zu einer Erhöhung der Schuldenquote bei. Für 2021 erwartet das BMF einen weiteren Anstieg des Schuldenstandes auf 89,6 % des BIP. Bis 2024 soll dieser geringfügig auf 87,6 % des BIP zurückgehen und würde damit noch deutlich um 17,1 %-Punkte über dem Vorkrisenniveau liegen. Der Rückgang bis 2024 ist fast zur Gänze auf das steigende nominelle BIP zurückzuführen (BIP-Nenner-Effekt), in Absolutbeträgen steigt der Schuldenstand bis 2024 auf 384,3 Mrd. EUR an.

Die Gesamteinnahmen des Staates gingen 2020 um 5,8 % auf 184,2 Mrd. EUR zurück. Dies entspricht einer Staatseinnahmenquote von 49,0 %. Für 2021 wird derzeit von einem Anstieg der Staatseinnahmen um 1,6 % auf 187,2 Mrd. EUR ausgegangen, ab 2022 wird dann ein deutlich stärkeres Einnahmenwachstum erwartet. Der Rückgang 2020 ist überwiegend auf die deutlich niedrigeren Steuereinnahmen zurückzuführen, die sich auch 2021 nur moderat erholen. Neben der konjunkturellen Entwicklung dämpfen eine Reihe diskretionärer Maßnahmen das Steueraufkommen (z. B. Tarifsenkung bei der Einkommensteuer). Deutlich stabiler entwickelten sich die Einnahmen aus den Sozialbeiträgen, unter anderem aufgrund der hohen Inanspruchnahme der Kurzarbeit.

Die Gesamtausgaben des Staates stiegen 2020 um 12,6 % auf 217,4 Mrd. EUR an, wodurch sich die Staatsausgabenquote auf 57,9 % des BIP erhöhte. Für 2021 erwartet das BMF einen weiteren Anstieg um 0,9 % auf 219,4 Mrd. EUR, 2022 gehen diese dann in der Planung des BMF deutlich auf 214,3 Mrd. EUR zurück. Ein großer Teil des Ausgabenwachstums 2020 und 2021 betrifft die Subventionen (v. a. für COFAG-Zuschüsse und Kurzarbeitsbeihilfen), die Vermögenstransfers (v. a. für die Investitionsprämie und Garantiezahlungen), die monetären Sozialleistungen (v. a. für Arbeitslosengeld und Notstandshilfe bzw. den Härtefallfonds) sowie den Intermediärverbrauch (v. a. für die Beschaffung und Durchführung von Tests und Impfungen).


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Die Langfassung zum Download: Analyse des Budgetdienstes, Novellen des Bundesfinanzgesetzes 2021 und des Bundesfinanzrahmengesetzes 2021 2024 sowie Österreichisches Stabilitätsprogramm 2020-2024-barrierefrei (PDF, 2 MB).