Änderung der Normverbrauchsabgabe und ihre Auswirkungen

Die vorliegende Analyse basiert auf einer Anfrage des Abg. Michael Bernhard und untersucht die fiskalischen und ökologischen Auswirkungen der im Dezember 2020 beschlossenen Änderungen bei der Normverbrauchsabgabe (NoVA). Da die NoVA-Reform 2020 als Initiativantrag und nicht als Regierungsvorlage eingebracht wurde, liegt keine Wirkungsorientierte Folgenabschätzung (WFA) vor. Der Budgetdienst wurde daher ersucht, die fiskalischen und ökologischen Auswirkungen der Maßnahme unter Berücksichtigung von Verhaltensanpassungen abzuschätzen.

Änderungen durch die NoVA-Reform 2020

Die NoVA ist in der Regel für Neufahrzeuge zu entrichten und bemisst sich am CO2‑Emissionswert und am Nettopreis des Fahrzeugs. Ab 1. Juli 2021 wird der Tarif der NoVA für Personenkraftwagen (Pkw) und Motorräder erhöht und der Anwendungsbereich auf leichte Nutzfahrzeuge (LNF) ausgeweitet. Bei Pkw kommt es zu folgenden Änderungen:

  • Der für die Berechnung des Steuersatzes maßgebliche CO2‑Abzugsbetrag wird stärker abgesenkt. Seit 1. Jänner 2021 muss für die ersten 112 g/km an CO2‑Ausstoß keine NoVA bezahlt werden. Ab dem Jahr 2022 sinkt dieser CO2‑Abzugsbetrag schrittweise um 5 g/km pro Jahr auf 97 g/km im Jahr 2024 (bisher 3 g/km pro Jahr auf 103 g/km im Jahr 2024). Dadurch steigt der Steuersatz um durchschnittlich 1,2 %‑Punkte bis zum Jahr 2024.
  • Der Höchststeuersatz, der bei Pkw bisher 32 % betrug, steigt zunächst auf 50 % ab 1. Juli 2021 und dann schrittweise auf 80 % ab 1. Jänner 2024. Von dieser Änderung sind nur wenige Fahrzeuge mit sehr hohen Emissionswerten betroffen.
  • Die Malusregelung für Fahrzeuge mit hohem CO2-Ausstoß wird verschärft. Die schrittweise Senkung des Malusgrenzwerts bewirkt, dass mehr Fahrzeuge von dieser betroffen sind (Emissionswerte oberhalb von 155 g/km im Jahr 2024). Der Malusbetrag wird schrittweise auf 80 EUR pro g/km über dem Malusgrenzwert erhöht.

Die bisher befreiten LNF (z. B. Kastenwagen, Pritschenwagen, Van) sind in Zukunft von der NoVA umfasst. Der Tarif ist ähnlich wie bei Pkw strukturiert. Um den in der Regel höheren CO2‑Ausstoß dieser Fahrzeuge zu berücksichtigen, kommen allerdings andere Tarifparameter zur Anwendung (z. B. CO2‑Abzugsbetrag iHv 165 g/km im Jahr 2021 anstelle von 112 g/km bei Pkw). Der Höchststeuersatz ist gleich hoch wie bei Pkw.

Auswirkungen der NoVA-Erhöhung auf die Fahrzeugpreise (ohne Verhaltens­änderungen)

Bei 95 % der neu zugelassenen Personenkraftwagen (Pkw) führt die mit 1. Juli 2021 in Kraft getretene Tariferhöhung zunächst zu keiner höheren NoVA. Aufgrund der schrittweisen Anpassung der Tarifparameter geht dieser Anteil kontinuierlich zurück, sodass es 2024 nur noch bei rd. 22 % der Neuzulassungen zu keiner Steuererhöhung kommt. Bei weiteren 55 % der Neuzulassungen steigt die NoVA um weniger als 500 EUR. Bei 4 % der Neuzulassungen würde die NoVA im Jahr 2024 allerdings um mehr als 4.000 EUR steigen. Die Steuererhöhung fällt bei teureren Fahrzeugen bzw. bei Fahrzeugen mit höherem CO2‑Ausstoß durchschnittlich deutlich höher aus. Verhaltensänderungen bleiben bei diesen Werten unberücksichtigt.

Da die leichten Nutzfahrzeuge (LNF) bisher von der NoVA befreit waren, ist bereits ab der zweiten Jahreshälfte 2021 die Mehrheit der neu zugelassenen LNF von der Steuererhöhung betroffen. Keine NoVA fällt im Betrachtungszeitraum bis zum Jahr 2024 für etwa ein Viertel der LNF an (vollelektrische Fahrzeuge und Fahrzeuge mit geringen Emissionswerten). Bei einem weiteren Viertel beträgt die NoVA maximal 3.000 EUR. Eine NoVA von mehr als 10.000 EUR ist ab der zweiten Jahreshälfte 2021 von rd. 4 % der Neuzulassungen zu entrichten. Bis zum Jahr 2024 fallen rd. 12 % der leichten Nutzfahrzeuge in diese Kategorie. Wie bei den Pkw steigt auch bei den LNF die durchschnittliche steuerliche Belastung mit dem Fahrzeugpreis bzw. dem CO2‑Ausstoß an.

Wirkungsweise der Normverbrauchsabgabe

Die NoVA entfaltet ihren Lenkungseffekt beim Kauf eines Neuwagens. Fahrzeuge mit einem höheren CO2‑Ausstoß werden höher besteuert, wodurch für die KäuferInnen ein Anreiz entsteht, emissionsärmere Fahrzeuge zu erwerben. Durch die analysierte Reform werden diese Anreize weiter verstärkt. Da jeweils nur Neuzulassungen von der Gesetzesänderung betroffen sind, treten die Emissionseinsparungen verzögert ein. Sie steigen im Laufe der Zeit mit der zunehmenden Erneuerung des bestehenden Fahrzeugbestands. Im Gegensatz zur Mineralölsteuer (MÖSt) bzw. einer anderen Form der CO2‑Bepreisung ist die Höhe der NoVA unabhängig von der Fahrleistung, welche die tatsächlich verursachten CO2‑Emissionen wesentlich beeinflusst.

Die budgetäre Wirkung der in dieser Analyse untersuchten Tariferhöhung hängt stark vom Ausmaß der Verhaltensänderungen ab. Je stärker der intendierte Lenkungseffekt der Tariferhöhung und damit die Einsparungen bei den CO2‑Emissionen sind, desto geringer fallen die reformbedingten Mehreinnahmen aus. Neben den unmittelbaren Auswirkungen auf das NoVA‑Aufkommen wirken sich die ausgelösten Verhaltensänderungen fiskalisch auch negativ auf das Aufkommen anderer vom CO2‑Ausstoß abhängiger Abgaben aus. Das Mineralölsteueraufkommen sinkt bei einem geringeren Treibstoffverbrauch der Neufahrzeuge. Bei der motorbezogenen Versicherungssteuer kommt es bei niedrigeren CO2‑Emissionswerten der Neuzulassungen zu Mindereinnahmen während der Nutzungsdauer.

Referenzpfad zur Beurteilung der Effekte

Für die Berechnung der Effekte der NoVA‑Reform 2020 wird ein Referenzpfad zur Entwicklung der Neuzulassungen 2021 bis 2025 herangezogen, wie sie ohne die Umsetzung der untersuchten Reform erwartet wurden. Dieser berücksichtigt die Effekte durch die bereits 2019 beschlossene NoVA-Reform 2019. Außerdem wird der allgemeine Trend zur E‑Mobilität und zu sparsameren Verbrennungsmotoren aufgrund von Effizienzsteigerungen berücksichtigt, der sich auch ohne die analysierte Reform fortsetzen würde. Maßgeblich für diesen Trend sind insbesondere die auf EU‑Ebene festgelegten CO2‑Flottengrenzwerte für die Hersteller und die steigende Nachfrage nach emissionsärmeren Modellen. Der unterstellte Referenzpfad basiert auf Einschätzungen zum Wachstum der E‑Mobilität, die dem Budgetdienst vom Umweltbundesamt zur Verfügung gestellt wurden.

Fiskalische und ökologische Auswirkungen der NoVA-Reform 2020

Ohne reformbedingte Verhaltensänderungen der KonsumentInnen würden die jährlichen Mehreinnahmen aus der NoVA aufgrund der Reform rd. 200 Mio. EUR im Jahr 2022 betragen und auf rd. 340 Mio. EUR im Jahr 2025 ansteigen. Tatsächlich sind jedoch durch die Reform intendierte Verhaltensänderungen zu erwarten, die einerseits Emissionseinsparungen bewirken, aber andererseits auch die Mehreinnahmen aus der NoVA‑Erhöhung deutlich dämpfen. Dazu wurden mehrere Szenarien modeliert, die die durch die NoVA-Reform veränderte Nachfrage berücksichtigen. Im als am wahrscheinlichsten angenommenen Hauptszenario betragen die Mehreinnahmen aus der NoVA 61 Mio. EUR im Jahr 2022 und steigen auf 100 Mio. EUR im Jahr 2025. Allerdings sinken die Einnahmen aus der Mineralölsteuer (MÖSt) und der motorbezogenen Versicherungssteuer, wenn KäuferInnen auf emissionsärmere Fahrzeuge umsteigen. Unter Berücksichtigung dieser Effekte betragen die geschätzten fiskalischen Mehreinnahmen 22 Mio. EUR im Jahr 2025. Der fiskalische Gesamteffekt setzt sich dabei aus Mehreinnahmen bei den leichten Nutzfahrzeugen (LNF), die bisher nicht der NoVA unterlegen sind, und Mindereinnahmen bei den Personenkraftwagen (Pkw) zusammen.

Die emissionsärmeren Fahrzeuge reduzieren die CO2‑Emissionen im Verkehrssektor. Die Emissionseinsparungen nehmen im Zeitverlauf von 18 kt CO2 im Jahr 2022 auf 134 kt CO2 im Jahr 2025 zu. Das entspricht 0,83 % der CO2‑Emissionen von Pkw und LNF im Jahr 2019. Der ökologische Effekt der Maßnahme erscheint zunächst gering, wirkt jedoch über die gesamte Nutzungsdauer der Fahrzeuge. Betrachtet man die erwarteten Neuzulassungen des Jahres 2025 betragen die Emissionseinsparungen über deren Nutzungsdauer insgesamt 669 kt CO2 bzw. 4,16 % der CO2‑Emissionen von Pkw und LNF im Jahr 2019. Da auch die Mindereinnahmen aus MÖSt und motorbezogener Versicherungssteuer über die gesamte Nutzungsdauer dieser Fahrzeuge wirken, entstehen auf die Nutzungsdauer bezogen Mindereinnahmen iHv 287 Mio. EUR.

Gesamteffekte der Reformen 2019 und 2020

Bereits im September 2019 wurde im Rahmen des Steuerreformgesetzes 2020 auch eine NoVA-Änderung beschlossen, die eine jährliche Absenkung des CO2‑Abzugsbetrags um 3 g/km ab dem Jahr 2021 vorsah. Insgesamt führen die beiden Reformen unter Berücksichtigung von Verhaltensänderungen zu jährlichen Mehreinnahmen aus der NoVA, welche von 49 Mio. EUR im Jahr 2021 auf 244 Mio. EUR im Jahr 2025 ansteigen. Auch nach Berücksichtigung der Mindereinnahmen aus der motorbezogenen Versicherungssteuer und der Mineralölsteuer (MÖSt) verbleiben geschätzte fiskalische Mehreinnahmen von 142 Mio. EUR im Jahr 2025. Berücksichtigt man die gesamte Nutzungsdauer der Fahrzeuge entstehen insgesamt jedoch deutliche Mindereinnahmen. Die im jeweiligen Jahr bewirkten Emissionseinsparungen aus beiden Reformen steigen kontinuierlich an und betragen 178 kt CO2 im Jahr 2025. Das entspricht 1,11 % der Gesamtemissionen von Personenkraftwagen (Pkw) und leichten Nutzfahrzeugen (LNF) im Jahr 2019. Über die gesamte Nutzungsdauer der Fahrzeuge betragen die Einsparungen bei den Neuzulassungen des Jahres 2025 insgesamt 960 kt CO2 bzw. 5,97 % der Emissionen von Pkw und LNF im Jahr 2019.

Beitrag zur Erreichung der Klimaziele

Der Verkehrssektor verzeichnete seit 1990 mit einem Zuwachs von 74,4 % bis zum Jahr 2019 den stärksten Anstieg an Treibhausgasemissionen (THG‑Emissionen) unter den einzelnen Teilsektoren und war im Jahr 2019 mit 24,0 Mio. Tonnen CO2‑Äquivalenten (CO2eq) (CO2‑Äquivalent ist eine Messeinheit zur Messung des Treibhauspotenzials von Treibhausgasen. Dabei ist Kohlenstoffdioxid das Referenzgas, in dem das Treibhauspotenzial anderer Treibhausgase (z. B. Methan (CH4), Distickstoffmonoxid (N2O, „Lachgas“), Perfluorkohlenwasserstoffe (PFC)) gemessen wird.) für 30 % der insgesamt in Österreich emittierten THG‑Emissionen verantwortlich. Der Nationale Energie- und Klimaplan 2021‑2030 sieht für den Verkehrssektor bis 2030 ein Reduktionsziel von 36 % (ggü. 2005) vor. Im Vergleich zum letztverfügbaren Istwert 2019 müssten zur Erreichung dieses Zieles die Emissionen bis 2030 um 8,3 Mio. Tonnen CO2eq bzw. 34,4 % zurückgehen. Aufgrund der auf EU‑Ebene erzielten Einigung das Reduktionsziel auf mindestens 55 % gegenüber 1990 zu erhöhen, ist auch für den Verkehrssektor mit einer Verschärfung des Zielwerts zu rechnen.

Die in dieser Analyse untersuchte NoVA-Reform 2020 kann zunächst nur einen geringen Beitrag zur Zielerreichung leisten, weil die Reform nur auf neu zugelassene Fahrzeuge einen direkten Effekt hat. Über die gesamte Nutzungsdauer der Neuzulassungen im Jahr 2025 reduzieren die von der Reform ausgelösten Verhaltensanpassungen die Emissionen jedoch um 669 kt CO2 bzw. 4,16 % der CO2‑Emissionen von Pkw und LNF im Jahr 2019.

Evaluierung der tatsächlich erzielten Effekte

Aufgrund der Unsicherheiten über die durch die NoVA-Reform ausgelösten Verhaltensänderungen sollten im Rahmen einer Ex-Post-Evaluierung die tatsächlich eingetretenen fiskalischen und ökologischen Wirkungen untersucht werden. Die gesetzliche Regelung sieht vor, dass das BMF im Einvernehmen mit dem BMK bis 31. März 2024 die Entwicklung der CO2‑Emissionen im Sektor Verkehr im Hinblick auf die Ausgestaltung des CO2‑Abzugsbetrags ab 1. Jänner 2025 zu evaluieren hat. Auf Grundlage des Ergebnisses der Evaluierung hat die Bundesregierung bis zum 31. Mai 2024 einen Vorschlag zur Anpassung des CO2-Abzugsbetrages dem Nationalrat vorzulegen. Dabei sollten nicht nur ein allfälliger Gesetzesentwurf, sondern auch die Ergebnisse der Evaluierung selbst dem Nationalrat vorgelegt werden.


Mehr dazu

Die Langfassung zum Download findet sich hier: Budgetdienst, Anfragebeantwortung_zur_Änderung_der_Normverbrauchsabgabe (PDF, 3019 KB)