Welche Gesetze schützen das Klima?

Der Eintragungszeitraum für das Klimavolksbegehren wurde mit 22. bis 29. Juni 2020 festgelegt. Aus diesem Anlass wird ein exemplarischer Einblick in das bestehende österreichische Klimaschutzrecht gegeben. Klimaschutzrecht ist eine Querschnittsmaterie. Es stützt sich sowohl auf Bundeskompetenzen wie z.B. die „Luftreinhaltung“, das „Elektrizitätswesen“ oder die „Umweltverträglichkeitsprüfung“ wie auch auf Landeskompetenzen wie z.B. das Baurecht und die Raumplanung. Finden Bundesgesetze im Kompetenzkatalog des Bundes-Verfassungsgesetzes keine Deckung, so enthalten sie eine spezifische Verfassungsbestimmung zur Regelung der Zuständigkeit. Im Klimaschutzrecht gibt es etliche solcher Kompetenzdeckungsklauseln. Das Klimaschutzrecht geht auf entsprechende Vorgaben im Völker- und Europarecht zurück. Soweit in diesen Gesetzen Zeithorizonte angesprochen werden, reichen diese derzeit bis Ende 2020.

Derzeit wird auf Unionsebene der weitere rechtliche Rahmen für den Treibhausgas-Reduktionspfad zwischen 2030 und 2050 erarbeitet, siehe dazu u.a. den Kommissionsvorschlag für ein Europäisches Klimagesetz, mit dem sich auch der Bundesrat befasste (Auszugsweise Darstellung, 6. Mai 2020). Der „Nationale Energie- und Klimaplan bis 2030 (NEKP)“ wurde am 18. Dezember 2019 im Ministerrat beschlossen und wie die „Langfriststrategie 2050“ der Europäischen Kommission notifiziert. Beide waren aufgrund der Governance-VO 2018/1999 zu erstellen. Die darin geplanten Maßnahmen zur Reduktion der Treibhausgase (THG) bis 2030 bzw. 2050 bedürfen erst der gesetzlichen und anderweitigen Umsetzung.

Quantifizierte Ziele und Monitoring

Das Klimaschutzgesetz (KSG) legt die zulässigen Höchstmengen an THG der in der österr. THG-Inventur erfassten Anlagen und Tätigkeiten in Tonnen je Sektor fest, und zwar bis 2020. Dem Nationalrat ist jedes Jahr über die Einhaltung dieses Zielpfads jenseits der vom Emissionshandel (EH) erfassten Emittenten zu berichten (§ 6).

Die Abbildung zeigt den Verlauf der Treibhausgas-Emissionen von 1990 bis 2017 im Vergleich zum Zielpfad von 2013 bis 2020.
Abb. 1: Verlauf der österreichischen Treibhausgas-Emissionen 1990–2017 und Zielpfad 2013–2020. Quelle: BMNT, Fortschrittsbericht 2019, S. 14.

Kann der Zielpfad nicht eingehalten werden, so muss Österreich gemäß Europarecht kompensatorisch Zertifikate zukaufen. Das Finanzausgleichsgesetz 2017 (es gilt für den Zeitraum 2017 bis 2021) sieht vor, dass diese Kosten im Verhältnis 80:20 von Bund und den Ländern zu tragen sind. Unter den Ländern erfolgt die Aufteilung nach der Wohnbevölkerung.

Das Ökostromgesetz 2012 (ÖSG) schreibt u.a. vor, in welchem Ausmaß die Stromproduktion mit erneuerbaren Energien (Wasser- und Windkraft, Biomasse, Biogas und Fotovoltaik) im Zeitraum 2010 bis 2020 ausgebaut werden muss. Dem Nationalrat ist jedes Jahr ein Bericht über die Zielerreichung vorzulegen (§ 52). Gemäß Ökostrombericht 2019 (S. 39 und 40) wurden die Gesamtziele nach § 4 bisher eingehalten und einzelne Detailziele (z.B. Windkraftausbau) sogar übererfüllt.

Das Bundes-Energieeffizienzgesetz (EEffG) hat die Steigerung der Energieeffizienz zum Ziel. Es gibt eine schrittweise Reduktion des österreichischen End­energieverbrauchs vor, welcher im Jahr 2020 bei maximal 1050 Petajoule (Energieeffizienzrichtwert) liegen soll. Dem Nationalrat ist jeweils bis Ende Oktober ein Evaluierungs- und Monitoringbericht über die Einhaltung der Klima- und Energieziele vorzulegen (§ 7).

Die Abbildung veranschaulicht den Endenergieverbrauch in Österreich von 2005 bis 2018 im Vergleich zum Zielpfad bis 2020.
Abb. 2: Endenergieverbrauch Österreich. Quelle: BMNT, Klima- und Energieziele: Monitoringreport, Berichtsjahr 2019, S. 17.

Im Emissionszertifikategesetz (EZG) finden sich keine quantifizierten Ziele, jedoch ist die nach Emissionshandels-RL festgelegte Gesamtmenge der Zertifikate und ihre kontinuierliche jährliche Reduktion um 1,74% bzw. ab 2021 um 2,2% maßgeblich. Die letzte im EZG geregelte Handelsperiode endet am 31. Dezember 2020.

Maßnahmen

Von den Zielen sind die Instrumente bzw. Maßnahmen zu unterscheiden, mittels derer die Reduktion der THG erreicht werden soll. Erst diese legen Ge- und Verbote, Anreize und Rahmenbedingungen fest, die für die THG-VerursacherInnen aus den Sektoren Verkehr, Energie und Industrie, Gebäude, Landwirtschaft, Abfallwirtschaft und dem Bereich der fluorierten Gase (z.B. Kälte- und Kühltechnologie) gelten und ihr Verhalten beeinflussen. Sofern verschiedene Instrumente auf dieselben Emittierenden gerichtet sind, spricht man von „overlapping policies“. Das KSG selbst enthält keine derartigen Maßnahmen, sondern dient vielmehr der Akkordierung der Maßnahmenplanung von Bund und Ländern. Maßnahmenbeispiele sind:

Zur direkten Reduktion der THG-Emissionen

Gemäß dem EZG dürfen erfasste Betriebsanlagen und FlugzeugbetreiberInnen (für innereuropäische Flüge) nur im Ausmaß der ersteigerten oder gratis zugeteilten Emissionszertifikate CO2 emittieren. Die Zertifikate können gehandelt werden. Dadurch soll ein ökonomischer Anreiz entstehen, den CO2-Ausstoß dort zu senken, wo es am effizientesten ist. In einer UVP-Genehmigung für derartige Betriebe dürfen zwar gemäß dem EZG keine Emissionsgrenzwerte für CO2 vorgeschrieben werden, aber aufgrund des Gebots zur Begrenzung von schädlichen Luftschadstoffen können nach dem Umweltverträglichkeitsprüfungsgesetz (UVP-G) andere Vorschreibungen zur CO2-Reduktion erfolgen. Mit Beantragung der Genehmigung muss bereits ein Klima- und Energiekonzept vorgelegt werden.

Zur Substitution fossiler Energie

Gemäß ÖSG werden für den Bau von Ökostromanlagen Investitionszuschüsse gewährt. Seit 2017 werden „gemeinschaftliche Erzeugungsanlagen“ ermöglicht. So können z.B. Fotovoltaikanlagen auch auf Dächern von Wohnungseigentumsobjekten errichtet werden (§ 16a Elektrizitätswirtschafts- und organisationsgesetz, ElWOG). In Wien können durch Verordnung sog. Energieräume festgelegt werden, in denen etwa Neubauten ihre Heizungs- und Warmwasseraufbereitung nur über hocheffiziente Systeme wie z.B. Fernwärme versorgen dürfen (§ 2b Wr BauO). Seit Anfang des Jahres ist der Einbau von Ölkesseln bundesweit verboten (Ölkesseleinbauverbotsgesetz).

Zur Steigerung der Energieeffizienz und Einsparung

Gemäß dem EEffG müssen sich große Energielieferanten gegenüber der vorgesehenen Monitoringstelle zur Durchführung von mess- und überprüfbaren Effizienzverbesserungen in ihrem Betrieb verpflichten. Der Bund muss jährlich 3% seiner Gebäude energetisch sanieren. In den Bauordnungen der Länder ist verankert, dass ab 31. Dezember 2020 (Zeitpunkt des Ansuchens) alle Gebäude die Standards eines Niedrigstenergiehauses erfüllen müssen (z.B. § 35 der Technischen Bauvorschriften des Landes Tirol). Neuerdings kommen bei der Wohnbauförderung auch standortspezifische Kriterien zum Zug, die auch zur Vermeidung von THG-Emissionen (Autoverkehr) darauf abstellen, dass das geförderte Objekt eine gute Anbindung an den öffentlichen Verkehr, den Lebensmittelhandel, Schulen etc. hat (siehe z.B. Anlage B der Salzburger Wohnbauförderungsverordnung 2015).


Quellenauswahl

Bergthaler, Die „dritte Piste“ im zweiten Rechtsgang oder: Das Gebot der CO2-Neutralität, Jahrbuch für Öffentliches Recht 2018, S. 177-184.

Ennöckl, Wie kann das Recht das Klima schützen?, ÖJZ 2020, S. 302 (308).

Epiney, Umweltrecht der Europäischen Union (2019), S. 539-558.

Fitz/ Ennöckl, Klimaschutzrecht, in: Ennöckl et al (Hrsg.), Handbuch Umweltrecht (2019), S. 757ff.

Madner/ Parapatics, Raumordnungsrecht als Instrument der Klima- und Energiepolitik, ÖZW 2016, S. 130-139.

ÖROK, Stärkung von Orts- und Stadtkernen in Österreich (2019), S. 65.

Schnedl, Die Rolle der Gerichte im Klimaschutz, in: Kirchengast et al (Hrsg.), Klimaschutzrecht zwischen Wunsch und Wirklichkeit (2018), S. 128 (153).

Schwarzer/ Niederhuber, Emissionshandel als Flaggschiff des Europäischen Klimaschutzrechts?, in: Kirchengast et al (Hrsg.), Klimaschutzrecht zwischen Wunsch und Wirklichkeit (2018), S. 77ff.