Wie wird eine Bundesregierung gebildet?

Die Bundesregierung besteht aus dem/der BundeskanzlerIn, dem/der VizekanzlerIn und den übrigen BundesministerInnen. Sie werden – anders als die Mitglieder des Nationalrates – nicht direkt gewählt. Das B-VG enthält nur wenige konkrete Bestimmungen zur Bildung einer Bundesregierung. Es hält fest, dass der/die BundespräsidentIn den/die BundeskanzlerIn und auf dessen/deren Vorschlag die übrigen MinisterInnen ernennt (Art. 70 B-VG).

Nicht in der Verfassung festgelegt, sondern gelebte Praxis ist, dass der/die BundespräsidentIn einen Auftrag zur Regierungsbildung erteilt. Er/Sie berücksichtigt dabei die Stärkeverhältnisse im Nationalrat und betraut üblicherweise den/die Vorsitzende/n der mandatsstärksten Partei mit der Aufgabe, eine Bundesregierung zu bilden.

Fortführung der Verwaltung durch die bisherige Bundesregierung

Es ist üblich, dass die Bundesregierung, die sich zur Zeit von Nationalratswahlen im Amt befindet, dem Bundespräsidenten/ der Bundespräsidentin den Rücktritt anbietet. Dies geschieht unabhängig vom konkreten Wahlergebnis, d.h. auch dann, wenn die Partei des bisherigen Bundeskanzlers/der bisherigen Bundeskanzlerin Wahlsiegerin ist, wird der Rücktritt angeboten und angenommen.

Gleichzeitig hat der/die BundespräsidentIn die Mitglieder der scheidenden Bundesregierung mit der Fortführung der Verwaltung und eine/n von ihnen mit dem Vorsitz in dieser einstweiligen Bundesregierung zu betrauen (Art. 71 B-VG). Die „einstweilige Bundesregierung“ stellt sicher, dass die Verwaltung bis zur Angelobung einer neuen Bundesregierung fortgeführt wird und dass es auch während der Regierungsverhandlungen eine Vertretung Österreichs, etwa in EU-Gremien, gibt.

Tätigkeit des Nationalrates während der Regierungsbildung

Sobald nach einer Nationalratswahl der neue Nationalrat konstituiert ist, können die Abgeordneten alle mit ihrem Mandat verbundenen Rechte ausüben, etwa Gesetzesanträge oder Entschließungsanträge einbringen (und auch beschließen) oder Verhandlungsgegenstände behandeln, die nicht dem Diskontinuitätsprinzip unterliegen, wie beispielsweise Volksbegehren. Diskontinuität bedeutet, dass Verhandlungsgegenstände, die in einer Gesetzgebungsperiode nicht mehr erledigt wurden, „verfallen“.

Bei der Regierungsbildung selbst hat das Parlament grundsätzlich kein Mitspracherecht. Es sind auch keine Hearings für potentielle Regierungsmitglieder im Parlament vorgesehen. Das B-VG idF 1929 sieht eine Bewertung der Regierung erst nach ihrer Bildung vor. Das spiegelt sich in den Sonderbestimmungen für die Sitzungseinberufung in der tagungsfreien Zeit wider: Wird eine neue Bundesregierung zu einer Zeit bestellt, in welcher der Nationalrat nicht tagt, so hat der/die BundespräsidentIn den Nationalrat zum Zweck der Vorstellung der neuen Bundesregierung zu einer außerordentlichen Tagung einzuberufen (Art. 70 Abs. 3 B-VG). Auch das Misstrauensvotum setzt eine bereits gebildete Regierung voraus: Ist das Vertrauen in die Regierung oder einzelne Mitglieder nicht (mehr) vorhanden, können die Abgeordneten dies mit einem Misstrauensvotum zum Ausdruck bringen (Art. 74 B-VG). In der XXVI. GP fand zum ersten Mal ein Misstrauensantrag gegen eine Bundesregierung eine parlamentarische Mehrheit (236/UEA).

Sondierungsgespräche und Koalitionsverhandlungen

Das B-VG enthält keine Vorgaben, wie die Regierungsbildung stattzufinden hat. Insbesondere gibt es keinen zeitlichen Rahmen vor. Im Hinblick auf das Ziel einer möglichst stabilen Bundesregierung wird zunächst im Rahmen von Sondierungsgesprächen ausgelotet, ob und in welcher Form eine Zusammenarbeit zwischen Parteien, die im Nationalrat eine Mehrheit haben, denkbar ist. Sondierungsgespräche wurden 1999 vom damaligen Bundespräsidenten Klestil eingeführt. Im Anschluss an die Sondierungsgespräche werden dann konkrete Koalitionsverhandlungen geführt, an deren Ende eine Koalitionsvereinbarung geschlossen werden soll.

Die Möglichkeit einer Minderheitsregierung ist rechtlich ebenfalls gegeben, wird aber in der Regel erst in Erwägung gezogen, wenn die Bildung einer Koalitionsregierung scheitert. Eine Minderheitsregierung ist darauf angewiesen, für jedes Vorhaben neuerlich eine Mehrheit im Nationalrat zu finden und gegebenenfalls die Mitwirkung des Bundesrates sicherzustellen. In Österreich hat es seit 1945 erst eine Minderheitsregierung gegeben (Regierung Kreisky I, April 1970 bis November 1971).

Koalitionsvereinbarungen

Koalitionsvereinbarungen sind politische Vereinbarungen zwischen zwei oder mehreren Koalitionspartnern. Für Koalitionsvereinbarungen sind auch die Begriffe Koalitionsabkommen, Regierungsabkommen oder -programm, Arbeitsprogramm oder -übereinkommen gebräuchlich.

In der zweiten Republik stellen Koalitionsregierungen den Normalfall dar. Es gab in diesem Zeitraum 25 Koalitionsregierungen, fünf Alleinregierungen sowie die nunmehrige Übergangsregierung. Die Koalitionsvereinbarungen legen den inhaltlichen Rahmen für die Arbeit der Bundesregierung fest und sind üblicherweise auf die Dauer einer Gesetzgebungsperiode ausgelegt. Rechtlich sind Koalitionsabkommen nicht verbindlich, auf politischer Ebene kommt ihnen aber eine hohe Bindungswirkung zu. In der Parlamentsbibliothek sind im Freihandbereich die Regierungsprogramme von 1983 bis 2017 zugänglich.

Im Rahmen der Regierungszusammenarbeit ist in der Regel auch eine Kooperation der Abgeordneten der Regierungsparteien bei der parlamentarischen Arbeit vorgesehen. Typisch dafür sind etwa ein koordiniertes Abstimmungsverhalten und gemeinsames Einbringen von Anträgen (mit gegenseitiger Konsultation vor Initiativanträgen). Dazu gehört auch, dass keine Untersuchungsausschüsse oder dringliche Anfragen gegen die MinisterInnen der Regierung unterstützt werden. Während der Verhandlungen eines Regierungsabkommens werden daher die Klubobleute vorab miteinbezogen.

Es ist auch möglich „koalitionsfreie Räume“ festzulegen. So nannte etwa das Regierungsprogramm 1996 (XX. GP) einige Materien, für die mit Zustimmung beider Regierungsparteien eine freie Mehrheitsbildung im Parlament möglich gewesen wäre. In der Praxis der XX. GP kam es allerdings nie zu einem solchen Vorgehen.

Zeitlicher Rahmen für die Regierungsbildung

Das B-VG legt keinen verpflichtenden Zeitpunkt fest, bis zu dem eine neue Regierung feststehen muss. Seit 1979 betrug die Dauer der Regierungsbildung von der Erteilung des Regierungsauftrages bis zur Ernennung durchschnittlich 59 Tage.

Wie sieht es in anderen Ländern aus?

Zu Koalitionsregierungen kommt es vor allem in repräsentativen Demokratien mit Verhältniswahlrecht und hoher Parteienpluralität. Minderheitsregierungen sind in Skandinavien, Spanien und Portugal erprobt, in Deutschland wiederum – ähnlich wie in Österreich – sind sie unüblich.

In vielen Fällen ist vor der Regierungsbildung ein Hearing der Kandidaten und Kandidatinnen vorgesehen: etwa in der Schweiz vor der Wahl des Bundesrates (=Regierung) durch die Vereinigte Bundesversammlung, in Slowenien vor der Ernennung der für ein Ministeramt Vorgeschlagenen durch die Staatsversammlung und in Polen müssen sich die Ministeramts-KandidatInnen vor ihrer Ernennung einer Anhörung durch parlamentarische Ausschüsse stellen. Auf Unionsebene findet ein Hearing vor der Wahl der Kommissionsmitglieder durch das Europäische Parlament (Art. 17 EUV und Art. 125 und Anlage VII GO-EP) statt. Im britischen House of Commons ist es wiederum üblich, dass eine Abstimmung über das Regierungsprogramm stattfindet.


Quellenauswahl

EPRS, Parlamentarische Anhörungen der designierten Kommissionsmitglieder (Sept. 2019).

Ismayr, Die politischen Systeme Osteuropas (2010).

Khol, Koalitionsabkommen in der Regierungspraxis 1994 bis 2007, in: Österreichisches Jahrbuch für Politik 2006, 2007, S. 141-155.

Klein, Regierungsbildung sowie Brun-Otto Bryde, Regierungsbildung im Vielparteienparlament, beide in: Krüper (Hrsg.), Die Organisation des Verfassungsstaates, 2019, S. 501ff bzw. S. 511ff.

Koja, Die rechtlichen und politischen Möglichkeiten des Bundespräsidenten bei der Ernennung der Bundesregierung, JRP 1994, 175.

Müller/ Jenny, Abgeordnete, Parteien und Koalitionspolitik. Individuelle Präferenzen und politisches Handeln im Nationalrat, ÖZP 2000, 137.

Müller/ Philipp/ Jenny, Die Rolle der parlamentarischen Fraktionen, in: Müller u.a. (Hrsg.), Die österreichischen Abgeordneten, 2001, S. 203f.

Müller/ Strom (Hrsg.), Coalition Governments in Western Europe (2000) sowie Strom/ Müller (Hrsg.), Cabinets and coalition bargaining: the democratic life cycle in Western Europe (2008).

Pelinka, Nicht schon wieder Weimar… Zur Sehnsucht nach einem starken Bundespräsidenten, JRP 1994, 180.

Schick, Die Rolle des Staatsoberhaupts, in: Berka u.a. (Hrsg.), Verfassungsreform, 2004, S. 16.

Wieser, Die einstweilige Bundesregierung (1994).

Wieser, Art. 70 B-VG, in Kneihs/ Lienbacher (Hrsg.), Rill-Schäffer-Kommentar Bundesverfassungsrecht, 2012, Rz 30 ff.

Welan, Regierungsbildung, WPR-Diskussionspapier Nr. 26-R-94, 1994.

Welan, Der diskrete Charme einer Minderheitsregierung (2002), in: Noll (Hrsg.), Österreich auf dem Weg zur Demokratie?, 2012.