Wie verbindlich ist ein Plan?

Das Fachdossier „Welche Gesetze schützen das Klima?“ erwähnte den Nationalen Energie- und Klimaplan (NEKP 2021-2030), der eine zentrale Rolle in der Energie- und Klimaschutzpolitik der Europäischen Union (EU) einnimmt. Dies ist Anlass, sich mit „Plänen“ als Instrument von Recht und Politik zu beschäftigen und anhand von Beispielen die Vielfältigkeit dieses Instruments aufzuzeigen. Welche Funktionen erfüllt ein Plan? In welcher (Rechts-)Form und mit welcher Publizität ergeht er? Ist er verbindlich? Wenn ja, wer wird verpflichtet und wer kann daraus Rechte ableiten und allenfalls den Rechtsweg beschreiten?

Pläne im Europarecht

Es ist für das Verhältnis zwischen der EU und den Mitgliedstaaten (MS) kennzeichnend, dass oft sehr klare, zeitlich fixierte gemeinsame Ziele vereinbart werden, es aber den MS überlassen bleibt, mit welchen Mitteln und Maßnahmen sie diese Ziele erreichen wollen. Die Koordination der beiden Ebenen erfolgt oft über einen Plan. Die MS legen der Kommission ihre Pläne vor, diese überprüft die Angemessenheit. Die nationale Planerstellung erfolgt unter Einbindung der Öffentlichkeit, der Wirtschaft und innerstaatlicher Verwaltungsebenen. Der Plan dient damit gleichzeitig der Partizipation der BürgerInnen an staatlichen Entscheidungen und der unternehmerischen Investitionssicherheit. Die Richtlinie über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme (SUP-RL) schreibt vor, dass für bestimmte Pläne (und Programme), die von der Behörde aufgrund eines (nationalen) Gesetzes zu erstellen sind, vor Erlassung eine Strategische Umweltprüfung durchgeführt werden muss.

Bis zum 31. Dezember 2018 mussten die MS ihre NEKP 2021-2030 der Kommission vorlegen (EU-VO über das Governance-System für die Energieunion und für den Klimaschutz). Er sollte die geplanten Politiken und Maßnahmen zur Erreichung des gemeinsam gesetzten Klimaschutzziels enthalten. War dies nicht der Fall, so gab die Kommission gemäß der EU-VO entsprechende Empfehlungen ab. Der verbesserte NEKP war bis 31. Dezember 2019 vorzulegen. In weiterer Folge ist eine laufende Berichterstattung der MS über die Fortschritte vorgeschrieben. Mit dem NEKP, den der Ministerrat 2019 beschlossen hat, verpflichtet sich Österreich gegenüber der EU, die angeführten Maßnahmen zu setzen. Innerstaatlich stellt der NEKP eine Absichtserklärung dar, entsprechende Gesetze, Verordnungen und andere Verwaltungsmaßnahmen zu erlassen.

Ein anderes Beispiel des Europarechts ist der „Luftreinhalteplan“ aus der Luftqualitäts-Richtlinie. Werden in einem Gebiet die zum Schutz der Gesundheit festgelegten Höchstkonzentrationen an Luftschadstoffen überschritten, hat die nationale Behörde, in Österreich ist das der Landeshauptmann/die Landeshauptfrau, einen Luftreinhalteplan für dieses Gebiet zu erlassen (und der Kommission zu übermitteln). Dieser Plan muss geeignete Maßnahmen zur Beschränkung der VerursacherInnen bzw. der Emissionen vorsehen. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) hielt dazu 2008 fest, dass einzelne von der Grenzwertüberschreitung Betroffene ein Recht auf Überprüfung des erlassenen Plans durch eine unabhängige Stelle oder ein Gericht haben müssen (EuGH 25.7.2008, C-237/07, Janecek). Inhalt der Prüfung ist, ob die vorgesehenen Maßnahmen ausreichend sind. Der/die Einzelne müsse das durch die Richtlinie (RL) eingeräumte Recht (Schutz vor gesundheitsschädigenden Luftschadstoff-Konzentrationen) durchsetzen können. Im Jahre 2014 stellte der EuGH klar, dass betroffene Personen auch das Recht auf Erlassung eines solchen Luftreinhalteplans haben (EuGH 19.11.2014, C-404/13, Client Earth). In Österreich wurde die Luftqualitäts-RL (bzw. ihre Vorläufer) durch das Immissionsschutzgesetz-Luft umgesetzt. Es sieht die Erlassung des Luftreinhalteplans (Umweltprogramm und Maßnahmen) in Form von Verordnungen vor. Der Verwaltungsgerichtshof (VwGH) folgte dem Beispiel des EuGH und gestand einzelnen Bürgern und Bürgerinnen sowie Umweltorganisationen ein Recht auf Einhaltung der Grenzwerte und gerichtliche Überprüfung des Luftreinhalteplans zu (VwGH 28.5.2015, Ro 2014/07/0096; VwGH 19.2.2018, Ra 2015/07/0074). Zwischenzeitig hat der österreichische Gesetzgeber den Rechtsweg auch gesetzlich verankert (BGBl I 73/2018).

Pläne im österreichischen Recht

Die österreichische Rechtsordnung und Verwaltung kennen Pläne in Form von 15a-Vereinbarungen (siehe RLW-Fachdossier „Was sind 15a-Vereinbarungen?“ vom Juni 2020), in Gesetzes- und Verordnungsform und als bloße Organbeschlüsse (mit oder ohne gesetzliche Grundlage).

Planung durch 15a-Vereinbarungen: Aufgrund der komplexen Kompetenzlage und der damit verbundenen Vielzahl der Akteure ist im Gesundheitswesen eine Hierarchie unterschiedlicher Planungsinstrumente anzutreffen. An der Spitze der integrierten und sektorenübergreifenden Planung von Gesundheitsversorgungseinrichtungen stehen zwei 15a-Vereinbarungen (Vereinbarung über die Organisation und Finanzierung des Gesundheitswesens und Vereinbarung Zielsteuerung Gesundheit), die erst mit entsprechenden Gesetzesbeschlüssen des Bundes und der Länder sowie privatrechtlichen Verträgen zwischen Bund, Ländern und Sozialversicherungsträgern und weiteren Planungsakten (Struktur- und Krankenanstaltenpläne) wirksam werden.

Planung in Gesetzesform: Im Bundesstraßenverzeichnis (Verzeichnis 1 und 2 des Bundesstraßengesetzes) sind bestehende und geplante Bundesstraßen aufgelistet, z.B.:

S 36 Murtal Schnellstraße Knoten St. Michael (A 9/S 6) – Judenburg – Scheifling (S 37).

Tabelle 1: Bundesstraße S 36.

Dies ist ein Auftrag, eine Schnellstraßenverbindung zwischen den genannten Orten herzustellen und eine entsprechende Trassen-Verordnung zu erlassen (VfGH, VfSlg 11.755/1988; VfSlg 19.126/2010). Im Sinne der SUP-RL sieht das Bundesgesetz über die Strategische Prüfung im Verkehrsbereich eine Umweltverträglichkeitsprüfung für Gesetzesentwürfe vor, mit denen ein neuer Straßenzug in das Verzeichnis des BStG aufgenommen werden soll.

Pläne in Verordnungsform: Das Raumordnungsrecht gehört zu den frühen und klassischen Materien mit Planungsakten. Gerade aufgrund der sehr allgemeinen gesetzlichen Vorgaben und der weitreichenden Wirkungen der Pläne ergehen die Planungsakte rechtsförmlich, d.h. als Verordnungen. Rechtsverordnungen müssen „gehörig kundgemacht“ werden, d.h. „in einer zumindest den Adressaten zugänglichen Form“. Flächenwidmungspläne, die 14 Tage an der Gemeindeamtstafel angeschlagen wurden, entsprechen dieser Vorgabe und sind dadurch verbindlich (VfGH 28.06.2017, V 4/2017). Bei Erlassung von Planungsnormen kommt den Vorschriften des Gesetzes über die Erarbeitung der Entscheidungsgrundlagen besondere Bedeutung zu (VfGH, VfSlg 8280/ 1978).

Die Raumordnungsgesetze der Bundesländer sehen abgestufte Planungsebenen vor, mit denen vorausschauend eine Gesamtgestaltung eines Gebietes vorgenommen wird. Der Flächenwidmungsplan entscheidet dann parzellenscharf über die mögliche legitime Nutzung einer Fläche (als Grün- oder Bauland bzw. Verkehrsfläche als Überbegriffe). Er wird vom Gemeinderat beschlossen und gewährt z.B. das Recht auf Baubewilligung für die EigentümerInnen von Grundstücken, aber auch auf Schutz vor Immissionen für die AnrainerInnen. In bestimmten Fällen können diese Pläne von den EigentümerInnen direkt beim VfGH angefochten werden, in anderen Fällen erst im Wege eines Bescheidverfahrens, in dem sie angewendet werden (z.B. in einem Baugenehmigungsverfahren).

Pläne ohne Verordnungsqualität: Der Waldentwicklungsplan ist gemäß Forstgesetz Teil der forstlichen Raumplanung und beschreibt mit Worten und kartografisch die verschiedenen Funktionen des Waldes. Er wird vom Landeshauptmann/der Landeshauptfrau erstellt und gilt als Gutachten. Laut VwGH ist er ein „grobflächiges Planungsinstrument“, dem lediglich „Indizwirkung“ zukommt. In einem Rodungsverfahren etwa, in dem zu klären ist, ob Wald auf Dauer beseitigt werden darf, bedarf es eines weiteren Gutachtens eines/einer Forstsachverständigen (VwGH 4.7.2018, Ra 2018/10/0018). Der Waldentwicklungsplan hat keine Verordnungsqualität (VwGH, VwSlg 16.847 A/2006). Er liegt im Ministerium, den Ämtern der Landesregierungen und den Bezirkshauptmannschaften zur allgemeinen Einsicht auf und steht seit 2018 auch digital zur Verfügung.

Pläne ohne gesetzliche Grundlage: Zu dieser Kategorie zählt z.B. der Gesamtverkehrsplan. Dieser wurde vom Bundesministerium für Verkehr, Innovation und Technologie 2012 herausgegeben und sollte Ziele und Leitlinien der österreichischen Verkehrspolitik bis 2025 formulieren.

Diese nicht abschließende Liste an Beispielen zeigt, dass Pläne oft verschiedene Ebenen und Materien integrieren sollen. Das Ergebnis ist unterschiedlich verbindlich. Es kommt u.a. darauf an, ob ein Plan aufgrund des Europarechts bzw. des nationalen Rechts zu erstellen ist, ob er rechtsförmlich (wie in Form eines Gesetzes, einer Verordnung oder internen Weisung) erlassen ist und welchen Inhalt diese Normen haben – auch im Lichte der Judikatur der nationalen und europäischen Höchstgerichte.


Quellenauswahl

Giera, Individualrechte im EU-Luftreinhalterecht, in: Schulev-Steindl/ Schnedl/ Meyer (Hrsg.), Das Recht auf saubere Luft (2016), S. 57ff. (zur Ableitung von Individualrechten aus Luftreinhalteplänen)

Kopetzki, Krankenanstaltenrecht, in: Holoubek/ Potacs (Hrsg.), Öffentliches Wirtschaftsrecht (2019), S. 431-441. (zur Rechtsqualität der verschiedenen Planungsinstrumente im Krankenanstaltenrecht)

Szczekalla, Handlungsformen im europäischen Verwaltungsrecht, in: Terhechte (Hrsg.), Verwaltungsrecht der Europäischen Union (2011).