Wie stehen Parlament und Justiz in Österreich zueinander?

In Österreich wird seit Langem diskutiert, wie die Justiz in ihrer Unabhängigkeit gestärkt werden kann. Bis heute wird in den Debatten auf die Arbeiten im Ausschuss IX des Österreich-Konvents, der von 2003–2005 über Verfassungsreformen beraten hat, Bezug genommen. Seit 2021 wird über die Schaffung eines weisungsfreien Bundesstaatsanwalts oder einer weisungsfreien Bundesstaatsanwältin diskutiert. In diesem Fachdossier werden die Eckpunkte des derzeitigen Verhältnisses zwischen Parlament und Justiz in Österreich dargestellt.

Was versteht die Bundesverfassung unter Justiz?

Art. 94 Abs. 1 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) bestimmt, dass die Justiz von der Verwaltung in allen Instanzen getrennt ist. Der Begriff Justiz wird nicht näher definiert. Was darunter zu verstehen ist, ergibt sich aus vielen unterschiedlichen Begriffen und Regelungen wie z. B. der unabhängigen Rechtsprechung, der Gerichtsbarkeit und dem richterlichen Amt. In der Praxis wird Justiz als Sammelbegriff für die ordentlichen Gerichte, Staatsanwaltschaften, den Strafvollzug, die Bewährungshilfe und den Bundeskartellanwalt bzw. die Bundeskartellanwältin verwendet. Diese sind dem Bundesministerium für Justiz zugeordnet (BMJ).

Verfassungsrechtlich wird Art. 94 Abs. 1 B-VG so verstanden, dass die Staatsfunktionen Gerichtsbarkeit und Verwaltung strikt voneinander getrennt sind. Die Entscheidung über einen Fall darf nicht gleichzeitig einem Gericht und einer Verwaltungsbehörde übertragen werden. Im Hintergrund davon steht das Verständnis der Bundesverfassung von Gewaltentrennung, das auf der Unterscheidung zwischen Gesetzgebung und Vollziehung von Gesetzen aufbaut. Letztere erfolgt entweder durch Gerichte oder Verwaltungsbehörden.

Die Vollziehung von Gesetzen durch richterliche Organe wird Gerichtsbarkeit genannt. Richterliche Organe sind Organe, die in der Ausübung ihres Amts unabhängig und weisungsfrei entscheiden (Art. 87 B-VG) sowie unabsetzbar und unversetzbar (Art. 88 B-VG) sind. Dazu zählen Richter:innen der ordentlichen Gerichte des Bundes (= Zivil- und Strafgerichte). Laienrichter:innen, Schöff:innen und Geschworene sind in der Ausübung ihrer Funktion Richter:innen gleichgestellt. Diese Garantien gelten auch für Richter:innen der Verwaltungsgerichte, des Verwaltungsgerichtshofs und des Verfassungsgerichtshofs.

Seit 2008 bestimmt Art. 90a B-VG, dass auch die Staatsanwält:innen Organe der (ordentlichen) Gerichtsbarkeit sind. Staatsanwält:innen haben die öffentlichen Interessen in der Strafrechtspflege wahrzunehmen. Sie leiten das Ermittlungsverfahren, erheben die Anklage und vertreten diese im Strafverfahren. Sie sind dabei grundsätzlich an Weisungen ihrer Vorgesetzten gebunden, also im Gegensatz zu Richter:innen nicht unabhängig (Art. 90a letzter Satz B-VG iVm §§ 29 ff Staatsanwaltschaftsgesetz (StAG)). An der Spitze der Hierarchie steht der bzw. die Bundesminister:in (BM) für Justiz. Aktuell wird diskutiert, ob er bzw. sie durch eine Bundesstaatsanwältin / einen Bundesstaatsanwalt ersetzt werden soll (siehe Pressemitteilung Zwischenbericht zur Bundesstaatsanwaltschaft | BMJ Website). Das Spannungsfeld zwischen Verwaltung und Gerichtsbarkeit, in dem sich die Staatsanwaltschaft befindet, wird intensiv diskutiert. Übereinstimmung herrscht darüber, dass Art. 90a B-VG das System der Strafverfolgung durch Staatsanwält:innen in Österreich garantiert.

Zur Justiz zählt auch die Justizverwaltung. Das sind alle Einrichtungen, die man benötigt, um den Betrieb der Gerichte zu gewährleisten. Wie in anderen Bereichen der Verwaltung gilt in diesen das Weisungsprinzip. Eine Ausnahme bilden die Entscheidungen von Senaten oder Kommissionen (z. B. zur Verteilung der Zuständigkeiten in Rechtssachen), in denen Richter:innen unabhängig vorgehen.

Richter:innen und Staatsanwält:innen können auch im BMJ tätig werden. Dafür sieht das Richter- und Staatsanwaltschaftsdienstgesetz (RStDG) in den §§ 78 und 205 besondere Regelungen vor. Damit sollen der Erfahrungsaustausch und die Qualität von Gesetzen gesichert werden, die für den Justizbereich ausgearbeitet werden.

Kann das Parlament Einfluss auf Justiz und Gerichtsbarkeit ausüben?

Die gesamte Organisation und Tätigkeit der Gerichte und Staatsanwaltschaften erfolgt auf Grundlage von Bundesgesetzen. Im Rahmen der Erlassung und Änderung von Gesetzen kann das Parlament grundsätzlich Einfluss auf deren Tätigkeit ausüben. Das gilt für alle Gesetze, die ein Gericht anzuwenden hat, besonders aber für jene, mit denen die Organisation von Gerichten (vor allem das Gerichtsorganisationsgesetz und das StAG) sowie das Berufs- und Disziplinarrecht von Richter:innen und Staatsanwält:innen geregelt werden (insbesondere das RStDG). Auch mit der Zuteilung von Budgetmitteln kann der Nationalrat faktisch Einfluss auf die Tätigkeit der Justiz nehmen.

Allen diesen Gesetzen sind aber durch das Verfassungsrecht und das Unionsrecht sehr enge Grenzen gesetzt. Sie müssen so gestaltet sein, dass jeder Einfluss auf die Unabhängigkeit der Rechtsprechung ausgeschlossen und die Durchführung eines fairen Verfahrens gewährleistet ist (siehe Fachdossier Was bedeutet Rechtsstaatlichkeit als Grundwert der EU?).

Ist die Justiz dem Parlament gegenüber verantwortlich?

Nationalrat und Bundesrat können gemäß Art. 52 B-VG die Geschäftsführung der Bundesregierung überprüfen (siehe Fachdossier Wesen und Reichweite des parlamentarischen Fragerechts). Eine Überprüfung der unabhängigen Rechtsprechung durch das Parlament ist ausgeschlossen (das gilt auch für Untersuchungsausschüsse). Die Überprüfung eines Gerichtsurteils darf nur durch ein dafür zuständiges höheres Gericht erfolgen. Siehe dazu die folgende Grafik zur parlamentarischen Kontrolle über die bzw. den Bundesminister:in für Justiz sowie zur Kontrolle der Rechtsprechung.

Grafische Darstellung: Parlamentarische Kontrolle über Justizminister:innen und Kontrolle der Rechtsprechung

Nationalrat und Bundesrat können jene Akte überprüfen, auf die ein:e Justizminister:in durch das Weisungsrecht Einfluss nehmen kann. Das sind etwa Akte der Justizverwaltung (einschließlich der Ernennung von Richter:innen und Staatsanwält:innen), aber auch Akte der Staatsanwaltschaften, die im Rahmen der Vollziehungstätigkeit (das umfasst auch die Ermittlungstätigkeit) erfolgen. Für einzelne Tätigkeitsbereiche sehen Gesetze besondere Berichtspflichten an den Nationalrat vor. Dazu gehören Berichte über den Einsatz besonderer Ermittlungsmaßnahmen (III-107 d. B., 27. GP) oder der Bericht, mit dem die bzw. der Bundesminister:in gemäß § 29a Abs. 3 StAG dem Nationalrat und dem Bundesrat über die erteilten Weisungen zu berichten hat (III-447 d. B., 27. GP).

Bei der Beantwortung von Anfragen in diesem Bereich liegt es in der Verantwortung der Justizminister:innen, so vorzugehen, dass die Rechte von Betroffenen (besonders die Rechte auf ein faires Verfahren und auf Datenschutz) und die unabhängige Rechtsprechung nicht beeinträchtigt werden.

Bei Untersuchungsausschüssen des Nationalrates besteht gemäß Art. 53 Abs. 3 B-VG eine umfassende Vorlagepflicht im Umfang des Untersuchungsgegenstands. Um zu vermeiden, dass Ermittlungs- und Gerichtsverfahren durch die Tätigkeit eines Untersuchungsausschusses beeinträchtigt werden, sieht die Verfahrensordnung in § 58 VO-UA spezielle Informationspflichten gegenüber den Bundesminister:innen und die Möglichkeit eines Konsultationsverfahrens zur Rücksichtnahme auf die Tätigkeit der Strafverfolgungsbehörden vor. Gemäß § 27 Abs. 2 VO-UA sind alle Akten und Unterlagen, die sich auf die Tätigkeit der Strafverfolgungsbehörden beziehen, von der Bundesministerin bzw. dem Bundesminister für Justiz vorzulegen. Zum Umgang mit schutzbedürftigen Informationen kann eine Klassifizierung nach dem Informationsordnungsgesetz erfolgen (siehe Fachdossier “Streng geheim” – Was regelt das Informationsordnungsgesetz?).

Wer ernennt Richter:innen und Staatsanwält:innen?

Gemäß Art. 86 B-VG werden Richter:innen von der Bundespräsidentin / dem Bundespräsidenten für eine bestimmte Planstelle ernannt. Dieses Ernennungsrecht ist zum Großteil auf die Justizminister:innen übertragen. Der Besetzungsvorschlag ist von einem Richter:innensenat zu erstellen. Der VfGH hat festgehalten, dass dieser unverbindlich ist (VfSlg. 8066/1977). In der Literatur wird betont, dass mit diesem Modell das höchstmögliche Maß an Einbeziehung der Gerichtsbarkeit und demokratischer Rückbindung über die Exekutive erreicht werde. Damit sei auch eine parlamentarische Kontrolle der Ernennungsakte möglich. Für Staatsanwält:innen sieht § 180 RStDG im Wesentlichen dasselbe Verfahren vor.

Richter:innen an ordentlichen Gerichten und Staatsanwält:innen absolvieren dieselbe vierjährige Ausbildung. Am Ende steht die Richteramtsprüfung. Danach kann man sich um eine freie Richter:innenplanstelle oder eine Stelle in einer Staatsanwaltschaft bewerben. Ein späterer Wechsel ist möglich.

Für die Ernennung der Mitglieder der Höchstgerichte gelten besondere Verfahren (siehe Fachdossier Wer besetzt die Gerichtshöfe?).

Dürfen sich Richter:innen und Staatsanwält:innen politisch betätigen?

Die Bundesverfassung garantiert ein faires Verfahren durch unparteiische Gerichte. Paragraph § 57 RStDG bestimmt, dass Richter:innen und Staatsanwält:innen ihr Amt gewissenhaft und unparteiisch erfüllen sollen. Besondere Regeln bestehen für Nebenbeschäftigungen von Richter:innen und Staatsanwält:innen (§ 63 RStDG). Es gibt aber kein Verbot, Mitglied in einer politischen Partei zu sein oder sich politisch zu engagieren. Ein solches Verbot würde Art. 7 Abs. 4 B-VG und Art. 59a B-VG widersprechen, die den öffentlich Bediensteten die Ausübung der politischen Rechte garantieren. Die Richter:innenvereinigung empfiehlt jedoch allen Richter:innen seit den Salzburger Beschlüssen 1982, dass sie während ihres aktiven Dienstes keiner parteipolitischen Betätigung nachgehen und eine Mitgliedschaft in politischen Parteien meiden sollen.

Wenn Richter:innen oder Staatsanwält:innen zu Mitgliedern des Nationalrates oder eines Landtages gewählt bzw. in den Bundesrat entsendet werden, bestimmt § 6a Abs. 2 Unvereinbarkeits- und Transparenz-Gesetz, dass sie ihre dienstlichen Aufgaben grundsätzlich nicht mehr wahrnehmen dürfen. In Einzelfällen kann der zuständige Unvereinbarkeitsausschuss beschließen, dass jemand sein Amt weiter ausüben kann, weil aufgrund der im Einzelfall obliegenden Aufgaben eine objektive und unbeeinflusste Amtsführung gewährleistet ist.


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