Wie schreibt man einen Initiativantrag?

Nach dem Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) können Gesetzesvorschläge unter anderem „als Anträge seiner Mitglieder“ an den Nationalrat gelangen (Art. 41 Abs. 1 B-VG). Die Geschäftsordnung des Nationalrates (GOG-NR) sieht vor, dass jede/r Abgeordnete berechtigt ist, in den Sitzungen des Nationalrates Selbständige Anträge – sogenannte „Initiativanträge“ – einzubringen (§ 26 GOG-NR). So ein Antrag muss die Formel „Der Nationalrat wolle beschließen:“ und den Wortlaut des zu fassenden Beschlusses enthalten. Weiters muss bzw. müssen der/die AntragstellerIn bzw. die AntragstellerInnen aus dem Antrag deutlich ersichtlich sein. Der Antrag kann einen Vorschlag hinsichtlich der Art seiner Vorberatung enthalten („Zuweisungsvorschlag“). Ist nach dem Antrag eine finanzielle Belastung zu erwarten, die über den Bundesvoranschlag hinausgeht, so ist vorzuschlagen, wie dieser Mehraufwand zu decken ist („Bedeckungsvorschlag“, § 28 Abs. 1 GOG-NR).

Darüber hinaus enthält das GOG-NR keine Regelungen, wie Initiativanträge auszusehen haben. Detaillierte Empfehlungen zur formalen und sprachlichen Gestaltung von Gesetzen finden sich in den Legistischen Richtlinien sowie in Rundschreiben des Verfassungsdienstes des Bundeskanzleramts. In der parlamentarischen Praxis ist es üblich, sich an diesen Vorgaben zu orientieren.

Formale Bestandteile eines Initiativantrages

Kopf

Ein Initiativantrag muss im „Kopf“ als solcher bezeichnet sein („Antrag“) und den/die AntragstellerIn bzw. die AntragstellerInnen („des/der Abgeordneten …“) nennen. Der Kopf muss weiters einen Betreff („betreffend ein Bundesgesetz, mit dem … erlassen/geändert wird/werden“) sowie die Formel „Der Nationalrat wolle beschließen:“ enthalten.

Titel

Jedes Bundesgesetz muss einen Titel („Langtitel“) haben.
Im Langtitel ist anzugeben, um welche Art von Gesetz – Bundesverfassungsgesetz oder Bundesgesetz – es sich handelt. Ebenso ist der Regelungsgegenstand („betreffend/über …“) zu bezeichnen. Dieser soll bei neuen Gesetzen möglichst kurz und aussagekräftig sein. Langtitel von Novellen, mit denen geltende Gesetze geändert werden, sowie von Sammelgesetzen enthalten einen Relativsatz („Bundesgesetz, mit dem das …gesetz geän-dert und ein …gesetz erlassen werden“). Im Langtitel von Sammelgesetzen sind alle Rechtsvorschriften anzuführen, die erlassen oder geändert werden (hier reicht jeweils der Kurztitel).

Kurztitel sind nicht zwingend notwendig, aber empfehlenswert. Sie sollen aussagekräftig sein und zunächst den Regelungsgegenstand, dann die Normenkategorie (also „Gesetz“, nicht etwa „Paket“) und schließlich – sofern dies zur Unterscheidung von früheren Fassungen erforderlich ist – die jeweilige Jahreszahl enthalten (z.B. „Parteiengesetz 2012“).

Dem Kurztitel kann eine Abkürzung folgen. Dabei muss geprüft werden, ob diese Abkürzung nicht bereits für ein anderes Gesetz verwendet wurde. Gängige Bestandteile von Abkürzungen sind etwa „-G“ für Gesetz, „-R-“ für Recht(s), „-Ä-“ für Änderung und „-Nov“ für Novelle (z.B. „PartG“).

Promulgationsklausel

Auf den Titel folgt die Promulgationsklausel „Der Nationalrat hat beschlossen:“.

Beschlusstext

Nach der Promulgationsklausel kommt – als „Herzstück“ eines Initiativantrages – der Beschlusstext. Das ist jener Text, der nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens normative Geltung erlangen, also bindend sein soll.

Bei der Gliederung des Beschlusstextes ist zu berücksichtigen, dass Gesetze in systematischer, klar geordneter Abfolge aufgebaut sein sollen. Was inhaltlich zusammengehört, soll zusammengefasst werden. Die Gedanken sollen vom Allgemeinen zum Besonderen führen, inhaltliche Teile sollen von formellen Teilen (z.B. Inkrafttreten) deutlich getrennt werden. Gesetze mit mehr als 20 Paragraphen (also einzelnen Sinn- und Regelungseinheiten) sollen grob gegliedert werden und können auch ein Inhaltsverzeichnis erhalten. Bei Bedarf kann dem Gesetz auch eine Anlage – z.B. mit Tabellen – angefügt werden. Zur besseren Orientierung kann es sinnvoll sein, den einzelnen Bestimmungen Überschriften voranzustellen. Die einzelnen Bestimmungen sind als Paragraphen (§) oder Artikel zu bezeichnen und fortlaufend durchzunummerieren (nach der Paragraphen- bzw. Artikelbezeichnung ist jeweils ein Punkt zu setzen, z.B. „§ 1.“). Die Bezeichnung als Artikel ist jedoch nur bei Novellen, Wiederverlautbarungen und Bundesverfassungsgesetzen zulässig.

Wenn geltende Gesetze geändert werden (was in der Praxis am häufigsten vorkommt), erfolgt das mit sogenannten Novellierungsanordnungen. Sie werden mit Ziffern/Zahlen nummeriert (z.B. „1.“) und geben an, ob ein bestehender Text geändert, gestrichen oder ein neuer Text eingefügt werden soll. Wenn vor einer Bestimmung eine Überschrift steht, muss bei Bedarf auch diese geändert werden. Wenn solche Anträge im parlamentarischen Verfahren abgeändert werden sollen, dann kann im Abänderungsantrag die Ziffer der Novellierungsanordnung (und nicht jene der Artikel oder Paragraphen) angegeben werden, wenn so eine exakte Orientierung er-möglicht und Missverständnisse bei Abstimmungen vermieden werden können.

Verfassungsgesetze und (in einfachen Gesetzen enthaltene) Verfassungsbestimmungen (Art. 44 Abs. 1 B-VG) müssen ausdrücklich als solche bezeichnet werden. Auch die sie betreffenden Novellierungsanordnungen und etwaige Inkrafttretensbestimmungen sind als Verfassungsbestimmung zu bezeichnen.

Verweisungen innerhalb eines Gesetzes oder auf andere Gesetze sollen nur vorgenommen werden, wenn sie zu einer wesentlichen Vereinfachung führen und die Verständlichkeit nicht beeinträchtigen. Auch bei Verweisungen sollte der Grundgedanke einer Bestimmung ohne Nachschlagen zu verstehen sein. Innerhalb der Verweisungen unterscheidet man statische und dynamische Verweisungen: Statische Verweisungen verweisen auf eine Regelung in einer bestimmten Fassung, während bei dynamischen Verweisungen auf die jeweils geltende Fassung verwiesen wird. Dynamische Verweisungen auf Rechtsvorschriften eines anderen Rechtssetzers (z.B. in Bundesgesetzen enthaltene Verweisungen auf Landesgesetze in der jeweils geltenden Fassung) sind verfassungsrechtlich unzulässig.

In der Vollziehungsklausel soll zusammenfassend geregelt werden, welche Organe (Behörden) ein Bundesgesetz oder einzelne Bestimmungen desselben zu vollziehen haben. Die Vollziehungsklausel ist in Übereinstimmung mit Teil 2 der Anlage zu § 2 Bundesministeriengesetz 1986 zu formulieren. Es ist dabei das zuständige oberste Organ zu nennen (z.B. „die Bundesregierung“, „der/die BundesministerIn für …“ oder „der/die PräsidentIn des Nationalrates“, nicht aber etwa „das Bundesministerium für …“).

Soll in einem Bundesgesetz ein konkreter Zeitpunkt des Inkrafttretens festgelegt werden, so ist dies – in der Regel am Ende des Gesetzes – ausdrücklich vorzusehen. Ist ein solcher Zeitpunkt im Gesetz nicht festgelegt, tritt es gemäß Art. 49 Abs. 1 B-VG mit Ablauf des Tages seiner Kundmachung im Bundesgesetzblatt in Kraft. Ein rückwirkendes Inkrafttreten eines Gesetzes darf nur angeordnet werden, sofern dem nicht verfassungs-rechtliche Vorschriften entgegenstehen (insb. ist die rückwirkende Erlassung von Strafgesetzen unzulässig). Auch eine Befristung von Regelungen – d.h. eine Festlegung des Zeitpunkts ihres Außerkrafttretens – ist zulässig.

Unterschriften

Initiativanträge müssen vom Antragsteller/von der Antragstellerin bzw. von den AntragstellerInnen und können auch von weiteren Abgeordneten unterzeichnet werden. Ist ein Antrag nicht von wenigstens fünf Abgeordneten unterzeichnet, stellt der/die PräsidentIn des Nationalrates in der Sitzung des Nationalrates die „Unterstützungs-frage“ (§ 26 Abs. 5 GOG-NR; die Abgeordneten, die den Antrag unterstützen wollen, bringen dies sodann durch Erheben von ihren Sitzen zum Ausdruck).

Begründung

In Anlehnung an die Erläuterungen bei Regierungsvorlagen sollen auch Initiativanträge eine Begründung enthalten, die den Grund der angestrebten Regelung (kurz) darlegt und nähere Informationen zur Auslegung umfasst.

Zuweisungsvorschlag

Initiativanträge können einen Vorschlag enthalten, in welchem Ausschuss des Nationalrates ihre Vorberatung stattfinden soll. Der/Die PräsidentIn des Nationalrates ist bei der Zuweisung aber nicht an diesen Vorschlag gebunden. In der parlamentarischen Praxis wird dem Vorschlag jedoch in der Regel gefolgt.

Sprachliche Gestaltung eines Initiativantrages

Nach den Legistischen Richtlinien sollen Rechtsvorschriften leicht lesbar sein. Sie sind daher knapp und einfach zu fassen. Eindeutigkeit und Übersichtlichkeit der Norm haben Vorrang. Formulierungen sollen auf den AdressatInnenkreis der betreffenden Rechtsvorschrift Bedacht nehmen und sich daher am allgemeinen Sprach-gebrauch orientieren. Wenn hingegen Begriffe in einer abweichenden Bedeutung oder Fachbegriffe verwendet werden sollen, ist dies deutlich zu machen: Zu denken ist an die Festlegung von Begriffsbestimmungen („Legaldefinitionen“), sofern diese der Rechtsklarheit dienen (vgl. z.B. § 2 StVO 1960). Begriffe sollen – jedenfalls innerhalb eines Gesetzes – immer in derselben Bedeutung verwendet werden.

Pro Satz soll möglichst nur eine Aussage getroffen werden. Wesentliche Informationen sollen im Hauptsatz genannt werden, lange Satzketten mit mehrfachen Unterordnungen sind zu vermeiden (keine „Schachtelsätze“, max. 20 Wörter). Die Rechtsvorschriften sind dabei möglichst in Aktivform zu verfassen.

Gegensätze in Rechtsvorschriften sind durch die Worte „jedoch“ oder „aber“ zu verdeutlichen. Für Aufzählungen ist das Bindewort „und“ heranzuziehen. Das Wort „oder“ kann aufzählenden oder ausschließenden („entweder … oder“) Charakter haben. Missverständliche Ausdrücke wie „beziehungsweise“ sowie „und/oder“ sollen generell vermieden werden.

Rechtsvorschriften sind zudem möglichst abstrakt zu formulieren: Beispiele sind nur dann anzuführen, wenn sie Begriffe verdeutlichen oder konkretisieren. Der demonstrative Charakter ist dabei deutlich zu machen. Unsachliche Differenzierungen zwischen Männern und Frauen sind zu vermeiden: Formulierungen sind so zu wählen, dass sie Frauen und Männer gleichermaßen betreffen (z.B. durch Verwendung von Paarformen oder neutralen Begriffen).

Bei der sprachlichen Gestaltung ist schließlich zu bedenken, dass Gesetze normativ – d.h. bindend – wirken sollen: Welches Verhalten geboten oder verboten ist, soll in Befehlsform angeordnet werden. So können die NormadressatInnen der Rechtsvorschrift zweifelsfrei entnehmen, welches Verhalten vorgeschrieben ist. Erklärungen, Appelle oder belehrende Aussagen sind demgegenüber zu vermeiden. Die Motive für die Erlassung einer Norm sind in den Erläuterungen (bzw. bei Initiativanträgen in der Begründung) wiederzugeben.


Quellenauswahl

Beclin/ Reinfeldt/ Sampl/ Tschachler/ Zöhrer, Parlamentarische Praxis (2020).

Bundeskanzleramt – Verfassungsdienst, E-Recht und Legistische Richtlinien auf der webpage des BKA.

Bundesgesetz vom 4. Juli 1975 über die Geschäftsordnung des Nationalrates (Geschäftsordnungsgesetz 1975).

Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG).

Müller/ Uhlmann, Elemente einer Rechtssetzungslehre (2013).

Pürgy, Parlamentarische Rechtsetzung zwischen Verfassungsrecht und Verfassungswirklichkeit, in: Lienbacher/ Pürgy (Hrsg.), Parlamentarische Rechtsetzung in der Krise (2014), 15-37.

Schönherr, Sprache und Recht (1985).