Wie regelt die Bundesverfassung Neuwahlen und Regierungs(um)bildung?

Am 18. Mai 2019 hat Bundeskanzler Kurz die Regierungskoalition mit der FPÖ beendet. Möglichst bald sollen Neuwahlen stattfinden. Am 22. Mai 2019 wurde die Bundesregierung umgebildet und für die nächste Sitzung des Nationalrates ist zumindest ein Misstrauensantrag angekündigt worden.

Grundsatz der ständigen Existenz der obersten Organe

Das Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) bestimmt, dass alle obersten Organe (wie Parlament, Bundesregierung, Bundespräsident) ständig existieren. Sie sollen jederzeit funktionsfähig sein und Entscheidungen treffen können. Die einzigen Ausnahmen bilden die Auflösung des Nationalrates durch den Bundespräsidenten (Art. 29 Abs. 1 B-VG) bzw. die „automatische Auflösung“ infolge einer gescheiterten Amtsenthebung des Bundespräsidenten (Art. 60 Abs. 6 B-VG). In allen anderen Fällen übernimmt entweder sofort eine Vertretung die Aufgaben oder es muss ein neuer Funktionsträger ernannt, bestellt oder gewählt werden.

Wie kommt es zu vorzeitigen Neuwahlen?

Die Bundesverfassung sieht vor, dass die Gesetzgebungsperiode des Nationalrates fünf Jahre dauert. Zu vorzeitigen Neuwahlen kommt es, wenn entweder der Nationalrat seine vorzeitige Auflösung selbst beschließt (Art. 29 Abs. 2 B-VG) oder der Bundespräsident im Zusammenwirken mit der Bundesregierung den Nationalrat vorzeitig auflöst (Art. 29 Abs. 1 B-VG). Die Auflösung des Nationalrates kann jederzeit während einer Gesetzgebungsperiode erfolgen.

Der Nationalrat kann vor Ablauf einer Gesetzgebungsperiode durch einfaches Gesetz seine Auflösung beschließen. Grundlage dafür ist eine Gesetzesinitiative für ein Bundesgesetz, mit dem die Gesetzgebungsperiode vorzeitig beendet wird. Es handelt sich dabei meist um einen Initiativantrag oder einen Ausschussantrag. In der jüngeren Vergangenheit wurden solche Anträge von mehreren oder von allen Klubs gemeinsam eingebracht: z.B. Antrag 2162/A, XXV. GP, 841/A, XXIII.GP. Eine Auflösung des Nationalrates auf Grundlage einer Regierungsvorlage ist möglich, aber unüblich.

Dem Bundesrat kommt bei dem Gesetzesbeschluss über die Auflösung des Nationalrates kein Mitwirkungsrecht zu (Art. 42 Abs. 5 B-VG). Das entsprechende Gesetz ist – wie jedes Bundesgesetz – vom Bundespräsidenten zu beurkunden, vom Bundeskanzler gegenzuzeichnen (Art. 47 B-VG) und im Bundesgesetzblatt kundzumachen (Art. 49 B-VG). Das Inkrafttreten des Bundesgesetzes bildet die Grundlage für die Ausschreibung von Neuwahlen.

Die Gesetzgebungsperiode dauert bis zu dem Tag, an dem der neugewählte Nationalrat zusammentritt, weiter an (Art. 29 Abs. 3 B-VG). Der Nationalrat kann daher bis zum Zusammentritt des neugewählten Nationalrates weiterarbeiten und unterliegt dabei keinen Beschränkungen. Sonderregelungen bestehen nur für Verfahren der parlamentarischen Untersuchungsausschüsse: Diese haben die Beweisaufnahme mit Kundmachung des Gesetzes über die Auflösung zu beenden. Zudem gelten kürzere Fristen für die Berichterstattung (§ 51 Abs. 4 und § 53 Abs. 7 VO-UA).

Der Bundespräsident kann den Nationalrat nur auf Vorschlag der Bundesregierung auflösen. Diesen Vorschlag kann auch eine neu bestellte Bundesregierung (Art. 70 B-VG) erstatten oder eine einstweilige Bundesregierung, die mit der Fortführung der Verwaltung bis zur Bildung einer neuen Bundesregierung betraut ist (Art. 71 B-VG). Die Auflösung des Nationalrates erfolgt dann durch eine Entschließung des Bundespräsidenten, die vom Bundeskanzler gegenzuzeichnen ist (Art. 67 Abs. 2 B-VG). Sie wird wirksam, sobald sie dem Präsidenten des Nationalrates zugegangen ist. Damit ist der Nationalrat aufgelöst und die Gesetzgebungsperiode sofort beendet.

Es gibt also bis zur Konstituierung nach der durchgeführten Neuwahl keinen Nationalrat. Nur die Präsidenten und Präsidentinnen des Nationalrates und bestimmte ständige Unterausschüsse bleiben im Amt (§ 6 Abs. 1 GOG-NR, Art. 50d Abs. 3 B-VG, Art. 51d Abs.1 B-VG, Art. 55 Abs. 3 B-VG). Die Neuwahl ist zeitlich so anzuordnen, dass der neugewählte Nationalrat längstens am 100. Tag nach der Auflösung zusammentreten kann.

In beiden Fällen sind in weiterer Folge mit Verordnung der Bundesregierung Stichtag und Wahltag (§ 1 Abs. 2 Nationalratswahlordnung -NRWO) festzulegen.

Bislang wurde der Nationalrat nur einmal auf Grundlage von Art. 29 Abs. 1 B-VG aufgelöst: Am 2. Oktober 1930 hat eine neu gebildete Bundesregierung sofort nach ihrer Angelobung den Bundespräsidenten Wilhelm Miklas um Auflösung des Nationalrates ersucht.

Wer bestimmt über die Zusammensetzung der Bundesregierung?

Der Bundespräsident ernennt den Bundeskanzler (Art. 70 B-VG). Der Bundeskanzler hat dann das Recht, die Mitglieder der Bundesregierung sowie die Staatssekretäre und Staatssekretärinnen dem Bundespräsident vorzuschlagen, der diese wiederum ernennt. Der Bundespräsident kann die Zusammensetzung der Bundesregierung nicht unmittelbar bestimmen. Er hat aber das Recht, Vorschläge des Bundeskanzlers abzulehnen.

Nach den Bestimmungen des B-VG müssen die Mitglieder der Bundesregierung zum Nationalrat wählbar sein. Ansonsten gibt es keine Voraussetzungen. Der Nationalrat hat kein Mitspracherecht. Der Bundespräsident hat auch das Recht, den Bundeskanzler oder die Bundesregierung jederzeit zu entlassen und einen neuen Bundeskanzler mit der Bildung einer Regierung zu beauftragen. Das gilt auch dann, wenn der Nationalrat bereits einen Neuwahlbeschluss gefasst hat oder vom Bundespräsidenten aufgelöst wurde.

Im Hinblick auf einen Misstrauensantrag ist bei der Ernennung des Bundeskanzlers und der Bundesregierung auch zu beachten, dass diese über ausreichende Unterstützung im Nationalrat verfügen sollten. Der Bundespräsident kann viele Handlungen nur dann setzen, wenn es dazu einen (einstimmigen) Vorschlag der Bundesregierung gibt. Das B-VG setzt also voraus, dass beide Staatsorgane vertrauensvoll zusammenarbeiten können.

Was passiert bei einem Misstrauensantrag?

Die Bundesregierung und ihre Mitglieder sind nicht nur vom Vertrauen des Bundespräsidenten sondern auch vom Vertrauen des Nationalrates abhängig. Der Nationalrat kann der gesamten Bundesregierung oder einem jeden Mitglied das Misstrauen aussprechen (Art. 74 B-VG).

Der Misstrauensantrag hat eine Entschließung zum Inhalt, mit der der Nationalrat der gesamten Bundesregierung oder einzelnen Mitgliedern das Vertrauen versagt. Ein solcher Antrag muss von fünf Abgeordneten schriftlich eingebracht werden. Das kann auch in Form eines unselbständigen Antrags im Zuge einer Plenardebatte geschehen. Er muss nicht begründet sein. Für die Abstimmung gelten besondere Beschlusserfordernisse: Die Hälfte der Mitglieder des Nationalrates (= 92 Abg.) muss anwesend sein. Für den Beschluss ist – wie sonst üblich – die unbedingte Mehrheit der Stimmen (Hälfte der Anwesenden + 1) erforderlich. Eine Stimmenthaltung ist nicht möglich. Im Unterschied zu anderen Abstimmungen im Nationalrat kann ein Fünftel der Abgeordneten (= 37 Abg.) schriftlich verlangen, dass die Abstimmung auf den zweitnächsten Werktag vertagt wird (§ 67 GOG-NR). Wenn der Nationalrat die Abstimmung noch einmal vertagen will, so geht das nur mit Beschluss (= Mehrheit).

Wenn ein Misstrauensantrag angenommen wird, muss der Bundespräsident die Bundesregierung oder das jeweilige Mitglied unverzüglich des Amts entheben, damit diese keine rechtsverbindlichen Akte mehr setzen kann.

Wenn der Nationalrat dem Bundeskanzler das Misstrauen ausspricht, ist nur dieser des Amtes zu entheben. Der Bundeskanzler hat zwar das Recht, die Mitglieder der Bundesregierung zur Ernennung oder Entlassung vorzuschlagen, er hat aber in allen anderen Belangen denselben rechtlichen Status wie die sonstigen Regierungsmitglieder. Wenn der Bundespräsident ein Mitglied der Bundesregierung des Amtes enthoben hat, muss er sofort für eine Fortführung der Amtsgeschäfte sorgen. Er hat dazu entweder einen neuen Bundeskanzler bzw. eine/n neue/n MinisterIn zu ernennen (Art. 70 B-VG) bzw. ein Mitglied der Bundesregierung mit der Fortführung des Ressorts zu betrauen (Art. 71 B-VG).

Wenn die gesamte Bundesregierung des Amtes enthoben wird, muss entweder ein neuer Bundeskanzler ernannt oder eine einstweilige Bundesregierung (Art. 71 B-VG) mit der Fortführung der Verwaltung betraut werden. Die einstweilige Bundesregierung kann nur aus Mitgliedern der scheidenden Bundesregierung sowie Staatssekretären bzw. Staatssekretärinnen oder leitenden Beamten bzw. Beamtinnen der betreffenden Bundesministerien bestehen. Auch die einstweilige Bundesregierung ist voll gegenüber dem Nationalrat verantwortlich und sie (oder einzelne ihrer Mitglieder) können Gegenstand eines Misstrauensantrags sein.


Quellenauswahl

Adamovich/ Cede/ Prosl (Hrsg.), Der österreichische Bundespräsident. Das unterschätzte Amt (2017).

Konrath, Art. 27 und Art. 29, in Kneihs/ Lienbacher (Hrsg.), Rill-Schäffer-Kommentar Bundesverfassungsrecht (2017).

Schick, Die Rolle des Staatsoberhaupts, in Berka/ Schäffer/ Stolzlechner/ Wiederin (Hrsg.), Verfassungsreform (2004).

Wieser, Die einstweilige Bundesregierung (1994).

Welan, Einstweilige Bundesregierung und Minderheitsregierung (2003).