Wie reagieren Parlamente auf COVID-19?

Seit dem Ausbruch der Coronapandemie im März 2020 stehen Parlamente vor einer großen Herausforderung: Welche Maßnahmen können sie ergreifen, sodass sie trotz der neuen Umstände und des Erfordernisses physischer Distanz jederzeit handlungsfähig bleiben?

Bis zu diesem Zeitpunkt hatte sich weder in den Parlamenten selbst noch in Politik- und Rechtswissenschaft im Detail die Frage gestellt, was (in Friedenszeiten) passiert, wenn sich ParlamentarierInnen nicht mehr versammeln können. In der bisherigen Auseinandersetzung wurde ein physischer Ort, an dem Menschen von Angesicht zu Angesicht kommunizieren und entscheiden müssen, immer vorausgesetzt.

Die Repräsentanten und Repräsentantinnen der Parlamente betraten damit vielfach neues Terrain in den Sitzungsvorbereitungen und Sitzungsabläufen und hatten Entscheidungen und Maßnahmen zu treffen, die auf keinen Vorerfahrungen beruhten. Sie konnten sich aber in der neuen Situation an der Vorgangsweise und den ersten Erfahrungen anderer Parlamente orientieren. Der Informationsaustausch verlief über internationale Netzwerke der Parlamente und Parlamentsverwaltungen.

Auf der Verwaltungsebene tausch(t)en sich dazu etwa Bedienstete der Parlamentsverwaltungen im Rahmen des Europäischen Zentrums für Parlamentarische Wissenschaft und Dokumentation (EZPWD) aus. Das betrifft unter anderem die Maskenpflicht im Parlamentsgebäude, virtuelle Sitzungen inklusive Remoteabstimmungen sowie weitere Maßnahmen wie Testungen, die vorübergehende Reduktion der SitzungsteilnehmerInnen der parlamentarischen Gremien oder Änderungen bei den Sitzordnungen.

Zutrittsbeschränkungen zu den Parlamentsgebäuden

Die Zutrittsregelungen zu den Parlamentsgebäuden beziehen sich einerseits darauf, welche Personen Zutritt haben, und andererseits darauf, wie sie das Parlament betreten können/dürfen.

In den meisten Parlamenten ist der Zugang derzeit auf Abgeordnete, MedienvertreterInnen sowie Personen, die unbedingt vor Ort für die parlamentarische Arbeit erforderlich sind, beschränkt. Es finden kaum physische Führungen oder Veranstaltungen statt, einige Parlamente bieten virtuelle Touren an (z.B. Island, Norwegen, Österreich). Der Besuch von Plenarsitzungen ist nur sehr eingeschränkt möglich. Die meisten Parlamente haben ihre Galerien für die Öffentlichkeit geschlossen.

Im Deutschen Bundestag sind derzeit 20, in Dänemark 35 Personen zugelassen, die bei Plenarsitzungen das Geschehen von der Galerie aus verfolgen dürfen. Auch in den Niederlanden (Tweede Kamer), Polen (Sejm), Rumänien, Schweden und Ungarn ist ein nur eingeschränkter Zugang möglich.

MedienvertreterInnen haben in der Regel (limitierten) Zugang zu den öffentlichen Sitzungen. Zugangsbeschränkungen gibt es etwa in Albanien, Estland, Frankreich (Assemblée nationale), Kroatien, Israel, Tschechien (Senát) und dem Vereinigten Königreich (House of Lords).

Von einem gänzlichen Ausschluss der allgemeinen Öffentlichkeit und von MedienvertreterInnen wird abgesehen, da dies eine Verletzung von Art. 10 EMRK (Freiheit der Meinungsäußerung, Medienfreiheit) darstellen kann. Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte dürfen Medien nur unter besonders strengen Voraussetzungen von parlamentarischen Sitzungen ausgeschlossen werden. Ob darunter auch Maßnahmen gegen die Ausbreitung von COVID-19 fallen, kann wiederum nur vom EGMR abschließend beantwortet werden.

Maskenpflicht im Parlament

Der Zutritt zu den Parlamentsgebäuden ist seit Sommer 2020 in den meisten Parlamenten nur mit Maske möglich, in einigen Parlamenten, etwa Kroatien, Ungarn oder Zypern, wird vor dem Zutritt auch die Körpertemperatur gemessen.

Die überwiegende Zahl der Parlamente sieht eine Maskenpflicht bzw. die Empfehlung, Masken zu tragen, auch für Abgeordnete vor. In Dänemark und Norwegen sind Abgeordnete von einer grundsätzlichen Maskenpflicht ausgenommen. Auch in Österreich war das bis April 2021 der Fall, inzwischen ist allerdings eine allgemeine FFP2-Maskenpflicht (auch für Mandatare und Mandatarinnen) durch eine Abweichende Anordnung zur Hausordnung festgelegt worden.

In Bayern wurde die Frage der Maskenpflicht für Abgeordnete des Landtages im September 2020 vom Verfassungsgericht entschieden. Abgeordnete waren der Meinung, dass eine von der Präsidentin des Landtages im Rahmen der Hausordnung erlassene Verpflichtung zum Tragen eines Mund-Nasen-Schutzes eine überzogene Maßnahme darstelle. Das bayerische Verfassungsgericht sah allerdings keinen Grund dafür, dass das Tragen einer Maske die Abgeordneten einschränke, ihr Mandat verfassungsgemäß auszuüben.

Derzeit sieht kein europäisches Parlament eine ausdrückliche Regelung zur Verhängung von Ordnungsgeld oder anderen Ordnungsmitteln vor, wenn Abgeordnete die COVID-19-Maßnahmen nicht einhalten. Im Deutschen Bundestag gibt es bei Verletzungen der Hausordnung durch Abgeordnete grundsätzlich die Möglichkeit zur Verhängung von Zwangsgeld (Verwaltungszwang nach dem Verwaltungsvollstreckungsgesetz) und – seit Kurzem (unabhängig von COVID-19) – zur Verhängung von Ordnungsgeld nach dem Abgeordnetengesetz. Zwangsgeld ist nach der ersten Regelverletzung anzudrohen und kann danach vom Präsidenten/von der Präsidentin des Bundestages festgesetzt werden. Ordnungsgeld kann vom Präsidenten/von der Präsidentin wegen „nicht nur geringfügiger“ oder „gröblicher“ Verletzungen der Hausordnung in Höhe von max. EUR 2.000,- festgesetzt werden. Bei beiden Instrumenten ist allerdings noch offen, ob und in welchem Ausmaß diese im Falle eines Verstoßes gegen die Maskenpflicht zum Einsatz kommen.

(Virtuelle) Ausschuss- und Plenarsitzungen

Ausschusssitzungen

Im Laufe des Jahres 2020 haben zahlreiche Parlamente – zumindest vorübergehend (z.B. befristete Regelung in Tschechien) – die Möglichkeit geschaffen, Ausschusssitzungen virtuell durchzuführen. Einige arbeiten mit Hybridmodellen, sodass manche Abgeordnete anwesend sind und andere über eine Videokonferenzanlage zugeschaltet werden. Das erfolgt etwa in Belgien, dem Vereinigten Königreich (House of Commons) und dem Europäischen Parlament. In Israel ist eine virtuelle Teilnahme nur unter bestimmten Voraussetzungen zulässig, nämlich für Abgeordnete, die positiv auf COVID-19 getestet sind, die sich (als Kontaktperson) in Quarantäne befinden oder die einer Hochrisikogruppe angehören. Bei Abstimmungen müssen sie aber durch Personen vertreten werden, die vor Ort anwesend sind. In Finnland wiederum dürfen offizielle Ausschusssitzungen derzeit nicht virtuell abgehalten werden, es finden aber virtuelle Treffen für Expertenhearings oder informelle Diskussionen statt. Im Deutschen Bundestag sind virtuelle Ausschusssitzungen grundsätzlich möglich, die Praxis der einzelnen Ausschüsse ist aber vielfältig.

Jene Parlamente, die virtuelle bzw. hybride Ausschusssitzungen abhalten, haben in der Regel auch die Möglichkeit für Remoteabstimmungen, also virtuelle Abstimmungen in Ausschüssen geschaffen. Es gibt dafür keine speziell für Parlamente vorgesehenen technischen Lösungen. Teilweise werden Abstimmungstools eingesetzt, die in Videokonferenzsoftware integriert sind, teilweise erfolgt die Stimmabgabe per Video durch Handheben oder verbal. Manche Länder, etwa Norwegen oder Portugal, haben zwar die Möglichkeit, remote abzustimmen, sie nutzen diese in der Praxis aber kaum und beschränken sich auf die Feststellung der einzelnen Standpunkte.

Plenarsitzungen

Neben den virtuellen Ausschusssitzungen bieten inzwischen mehrere Parlamente die Möglichkeit, auch an Plenarsitzungen virtuell teilzunehmen. Auch hier gibt es Hybridmodelle, etwa um Abgeordneten, die in Quarantäne sind, die Teilnahme zu ermöglichen (z.B. in Belgien oder Kanada). Korrespondierend dazu sind auch Remoteabstimmungen möglich (z.B. in Belgien, Estland, Slowenien oder im Europäischen Parlament).

Jene Länder, in denen ausschließlich Sitzungen vor Ort zulässig sind, haben die Rahmenbedingungen in den Ausschusslokalen oder Plenarsälen angepasst. So wird durchgängig auf die Einhaltung von Mindestabständen geachtet, etwa durch die Verwendung der Besuchergalerie und zusätzlicher Räume für Abgeordnete (z.B. Albanien, Kroatien, Frankreich), Plexiglasscheiben zwischen den Sitzplätzen (z.B. Kroatien, Norwegen, Österreich), Extratischen und Extrasitzplätzen im Plenarsaal (Andorra) oder das Ausweichen in Konferenzzentren (z.B. Irland, Luxemburg, Zypern).

Damit die physischen Abstände auch bei Abstimmungen eingehalten werden können, erfolgen diese etwa in Albanien mittels Stimmzetteln und in Kroatien auch in den zusätzlichen Räumlichkeiten, auf die die Abgeordneten verteilt sind. In Litauen und Österreich gibt es Abstimmungsblöcke am Ende mehrerer Debatten, sodass sich nicht so häufig alle Abgeordneten gleichzeitig im Saal einfinden müssen. Die Debatten können sie von der Besuchergalerie oder in anderen Räumen über Bildschirme verfolgen. Einige Parlamente tagen mit einer freiwillig verringerten Anzahl von Abgeordneten (z.B. Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Kanada, Norwegen und Portugal sowie das Europäische Parlament) oder mit einer empfohlenen maximalen Sitzungsdauer (z.B. Albanien max. vier Stunden).


Quellenauswahl

Bayerischer VerfGH 14.9.2020, Vf. 70-IVa-20.

Bereuter/ Konrath, Warum fällt Parlamenten die Digitalisierung schwer?, Politikwissenschaftsblog, 6. Mai 2020.

Directorate for Relations with National Parliaments, Spotlight on Parliaments, State of COVID-19 Measures in Parliaments, N°33-February 2021.

EGM 9.2.2017, 67.259/14, Selmani ua gegen Mazedonien.

European Center for Parliamentary Research and Documentation

RLW-Fachdossier, Wie kooperieren Parlamente in der COVID-19-Krise? (November 2020).

Schefbeck, Parlamente im Krisenmodus (2) – Alter Wein in neuen Schläuchen?, SocietyByte, Juli 2020.

Verbindungsbüro der Parlamentsdirektion in Brüssel, Newsletter „Neues aus Brüssel“ (abrufbar im Intranet).