Wie kontrolliert das Parlament die Geldflüsse der Coronahilfen?

Dieses Fachdossier gibt einen Überblick über Berichtspflichten der Bundesregierung zu den Auszahlungen in Zusammenhang mit der COVID-19-Krisenbewältigung und erläutert die Rolle des Budgetdienstes sowie mögliche Verbesserungspotenziale.

Auszahlungen zur Krisenbewältigung und der COVID-19-Krisenbewältigungsfonds

Im Jahr 2020 wurden EUR 14,4 Mrd. und im Jahr 2021 EUR 19,0 Mrd. für die Krisenbewältigung ausgezahlt. Für 2022 sind insbesondere Mittel im Bereich der Gesundheit sowie für die Wirtschaftshilfen der COVID-19-Finanzierungsagentur des Bundes (COFAG) in Höhe von (iHv.) insgesamt EUR 6,6 Mrd. sowie eine Pauschalermächtigung von insgesamt EUR 5 Mrd. für nicht vollständig planbare Ereignisse vorgesehen. Der Großteil wurde über den Krisenbewältigungsfonds abgewickelt, die Kurzarbeit sowie kleinere Hilfen wurden im Rahmen des regulären Budgets ausbezahlt.

Der COVID-19-Krisenbewältigungsfonds wird vom Bundesminister für Finanzen verwaltet, der über die konkreten Zahlungen auf Grundlage von Anträgen der jeweiligen Ressorts im Einvernehmen mit dem Vizekanzler entscheidet. Das Bundesministerium für Finanzen (BMF) ist dabei für die Kontrolle der Gebarung über den Krisenbewältigungsfonds verantwortlich, die operative Verantwortung haben die jeweiligen Ressorts, und der Budgetausschuss des Nationalrates sichert die politische Verantwortlichkeit.

Die folgende Grafik zeigt die tatsächlich geleisteten Auszahlungen aus dem Krisenbewältigungsfonds in den Jahren 2020 und 2021 sowie die im Budget 2022 vorgesehenen Planungen:

Grafik 1: Auszahlungen für COVID-19-Maßnahmen 2020 bis 2022

Auszahlungen für COVID-19-Maßnahmen 2020 bis 2022

Quellen: BMF-Monatsbericht Dezember 2021 sowie COVID-19-Berichterstattung, HIS, BVA 2022.

Planbarkeit der Maßnahmen und Transparenz

Da weiterhin ein Teil der Hilfsmaßnahmen zur COVID-19-Krisenbewältigung nicht vorhersehbar und planbar ist, sieht das Bundesfinanzgesetz (BFG) 2022 eine allgemeine Ermächtigung iHv. EUR 5 Mrd. vor, mit der das BMF nicht budgetierte Maßnahmen aus dem Krisenbewältigungsfonds genehmigen kann. Eine ähnliche Regelung war bereits 2021 im Budget enthalten und eine betraglich deutlich umfangreichere Ermächtigung iHv. bis zu EUR 28 Mrd. sah das Budget 2020 vor.

Die Ermächtigung dient dazu, budgetäre Vorsorge für zum Zeitpunkt der Budgeterstellung bzw. des Budgetbeschlusses nicht planbare Aufwendungen zu treffen. Während planbare Aufwendungen wie geplante Kosten für die Impfkampagne oder Wirtschaftshilfen bereits im Budget entsprechend der Gliederung des Bundeshaushalts veranschlagt wurden und so für den Nationalrat und die Öffentlichkeit nachvollziehbar sind, bestimmt über die Verwendung der Mittel der Ermächtigung im Wesentlichen der Bundesminister für Finanzen. Dadurch wird die Entscheidung vom Parlament in Richtung Minister verlagert und es entsteht eine Transparenzlücke. Diese soll durch eine verstärkte Berichterstattung über die Verwendung der Mittel aus dem Krisenbewältigungsfonds und die Inanspruchnahme der Ermächtigung ausgeglichen werden. Für Details zur Thematik siehe Analyse zur Transparenz der Budgetierung und Berichterstattung der im Jahr 2020 beschlossenen COVID-19-Maßnahmen bzw. Analyse des Budgetdienstes zum BFG 2021 und zum BFRG 2021-2024.

Übersicht über die Berichtspflichten

Die COVID‑19-Berichterstattung an den Nationalrat ist in unterschiedlichen Gesetzen geregelt. Neben der Berichterstattung des BMF und aller Ressorts über die Mittelverwendung aus dem Krisenbewältigungsfonds bestehen spezielle Berichtspflichten für zentrale COVID-19-Hilfsprogramme, die in der folgenden Tabelle aufgelistet sind.

Bericht Zuständiges Ressort Berichtsintervall Ausschuss
COVID-19-Krisenbewältigungsfonds BMF monatlich Budgetausschuss
Vollzug des Kommunalinvestitions-gesetzes 2020 BMF monatlich im Rahmen des Berichts zum COVID-19-Krisenbewältigungs-fonds Budgetausschuss
Maßnahmen der COFAG nach ABBAG-Gesetz (insbesondere Haftungen, Fixkostenzuschuss, Umsatzersatz) BMF monatlich Budgetausschuss
Härtefallfonds BMDW und BMLRT monatlich Ausschuss für Wirtschaft, Industrie und Energie bzw. Ausschuss für Land- und Forstwirtschaft
Kurzarbeit BMA monatlich Ausschuss für Arbeit und Soziales
NPO-Unterstützungsfonds BMKÖS monatlich Sportausschuss
Fonds für eine Überbrückungsfinanzierung für selbständige Künstler:innen BMKÖS monatlich Kulturausschuss
Bericht über (sonstige) Maßnahmen zur Krisenbewältigung und aus dem Krisenbewältigungsfonds Haushalts-leitende Organe monatlich jeweils inhaltlich zuständige Ausschüsse

Quelle: Jeweilige Gesetze und Regierungsvorlagen zum COVID-19-Transparenzgesetz; Darstellung des Budgetdienstes.

COVID-19-Berichterstattung durch das BMF

Der Bundesminister für Finanzen informiert den Budgetausschuss im Rahmen des monatlichen Budgetvollzugsberichts überblicksmäßig über alle Maßnahmen zur Krisenbewältigung, die Verwendung der Mittel aus der Ermächtigung sowie Spezialberichtspflichten wie etwa das Kommunalinvestitionsgesetz 2020 (KIG 2020). Weiters sind Berichtsteile über vom Bund eingegangene COVID-19-Haftungen und die Ausnutzung der Haftungsrahmen und Inanspruchnahmen sowie über Steuererleichterungen vorgesehen.

Die Berichtspflicht des BMF zum Vollzug des KIG 2020 ist gesetzlich festgelegt. Der Bericht soll eine Liste der Förderungen nach Gemeinden und Gemeindeverbänden sowie eine Darstellung über Anträge, Genehmigungen, Ablehnungen und Zurückstellungen zur Verbesserung beinhalten. Weiters sind Informationen über die Investitionsprojekte der Gemeinden bereitzustellen.

Monatsberichterstattung durch die Ressorts

Aufgrund des Ende 2020 beschlossenen COVID-19-Transparenzgesetzes berichten die Ressorts über die Auszahlungen zur Krisenbewältigung monatlich an die jeweils inhaltlich zuständigen Ausschüsse im Nationalrat, in denen diese enderledigt werden. Da die inhaltlich zuständigen Ressorts über detailliertere Informationen als das BMF verfügen, können Informationsdefizite über inhaltliche Details der Hilfen in der BMF-Berichterstattung beseitigt werden.

Die Berichte der Ressorts enthalten Beschreibungen über die finanziellen und materiellen, also inhaltlichen Auswirkungen, wie insbesondere detaillierte Daten über die angeschafften Produkte, die Zahl der Anträge und konkrete Zahlungen an Empfänger:innen von Hilfsleistungen oder eine Aufschlüsselung nach Unternehmensgrößen und Bundesländern. Informationen zur missbräuchlichen Verwendung, wie sie die Erläuterungen zur Regierungsvorlage vorsehen, wurden bisher noch nicht in die Berichterstattung aufgenommen.

Das BMF hat für die Berichtslegung an den Nationalrat einen Mindeststandard in Form eines Formulars mit Gliederungselementen entwickelt. Konkrete inhaltliche Vorgaben enthält dieses Formular nicht, weshalb sich Umfang und Detail der Berichte der Ressorts deutlich voneinander unterscheiden. Dies hat auch eine Analyse des Budgetdienstes zu den Beschaffungsvorgängen der Krisenbewältigung gezeigt. Demnach waren die bereitgestellten Mengen- und Wertgerüste für die Beschaffungen teilweise nicht vollständig, uneinheitlich oder nicht eindeutig.

Rolle des Budgetdienstes des Parlaments

Der Budgetdienst nimmt in Zusammenhang mit der COVID-19-Berichterstattung zwei wesentliche Funktionen wahr. Zum einen behandelt er die Berichterstattung in seinen Analysen, um den Abgeordneten eine umfassende und unabhängige Einschätzung der Berichterstattung durch das BMF und die Ressorts zur Verfügung zu stellen. Die Herangehensweise kann etwa durch die Analyse der Zahlungen der COFAG erläutert werden (dargestellt in Grafik 2). Das BMF informiert monatlich über die Zahlungen aus dem Bundeshaushalt an die COFAG sowie über die Auszahlungen an die Endempfänger:innen je nach einzelnen Instrumenten wie den Verlustersatz oder den Fixkostenzuschuss. Diese Informationen wurden in Grafiken dargestellt, um so die Entwicklung der Auszahlungen im Zeitverlauf sowie die Guthaben des Bundes gegenüber der COFAG transparent zu machen. Zudem wird die Darstellung um regelmäßig aktualisierte Informationen auf der Homepage der COFAG ergänzt.

Grafik 2: Beispiel: Zahlungen durch die COFAG von Mai 2020 bis Mai 2022

Zahlungen durch die COFAG von Mai 2020 bis Mai 2022

Quellen: Website der COFAG, BMF-Monatsberichte Mai 2020 bis April 2022 sowie COVID-19-Berichterstattung.

Zum anderen erarbeitet der Budgetdienst Vorschläge zur Verbesserung der Transparenz der Berichterstattung. Diese wurden im Budgetausschuss diskutiert und vom BMF wiederholt aufgegriffen. So gehen die Berichtsergänzungen zu den Zahlungen an Endempfänger:innen, der Inanspruchnahme von Haftungen oder der höhere Detaillierungsgrad der Informationen über die Kurzarbeit sowie der Aufschlüsselung nach Unternehmenskategorien auf Vorschläge des Budgetdienstes zurück. Diese Rolle zur Erhöhung der Transparenz der Berichterstattung hat auch internationale Beachtung gefunden. So schreibt der Internationale Währungsfonds (IWF) im Fiscal Monitor April 2021: „In Austria, the Parliamentary Budget Office has spearheaded transparency efforts.“

Noch bestehende Verbesserungspotenziale

Die COVID-19-Berichterstattung hat sich im Zeitablauf sowohl qualitativ als auch quantitativ deutlich verbessert, wichtige Elemente sind jedoch noch nicht umgesetzt. Der Umfang der Berichterstattung wurde sukzessive erweitert, insbesondere wurden alle wesentlichen Hilfsmaßnahmen aufgenommen, die Empfänger:innen im Detail dargestellt, die Zahlungen an die unmittelbaren Leistungsbezieher:innen ergänzt und der Berichtsstichtag um zwei Wochen früher gelegt. Es handelt sich bei der Berichterstattung um eine aggregierte budgetäre Sichtweise, Informationsbedürfnisse im Hinblick auf personifizierte Empfänger:innen von Hilfsleistungen kann diese Form der Berichterstattung nicht liefern.

Eine Vorschau- und Planungsrechnung über die Unterstützungsmaßnahmen, die noch nicht budgetiert werden konnten, ist gesetzlich nicht verpflichtend und wurde auch nicht in die Berichterstattung aufgenommen. Diese würde dem Nationalrat frühzeitige Informationen über die Inanspruchnahme der vorgesehenen Ermächtigungen und die verbleibenden Genehmigungsrahmen ermöglichen. Weiters würde eine Risikoberichterstattung, insbesondere eine Einschätzung über die mögliche Inanspruchnahme aus Haftungen oder die Notwendigkeit von Abschreibungen von Steuerstundungen, dazu beitragen, die Auswirkungen auf den Bundeshaushalt besser einschätzen zu können.

Bedeutende Gesetzesvorschläge zur Krisenbewältigung, die weitgehend in den Ressorts erarbeitet werden, wurden im Hinblick auf deren Dringlichkeit wiederholt mittels Initiativantrag und ohne wirkungsorientierte Folgenabschätzung im Parlament eingebracht. Somit liegt keine Prognose über die finanziellen Auswirkungen der Gesetzesanträge vor. Auch bei den Verordnungen der Instrumente der COFAG, die in regelmäßigen Abständen abgeändert bzw. verlängert werden, werden die wirkungsorientierten Folgenabschätzungen nicht dem Nationalrat übermittelt. Dazu könnten kurzfristig Evaluierungen der Ressorts vorgelegt werden, um diese Informationsdefizite möglichst rasch auszugleichen und Lerneffekte zu ermöglichen.


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