Wie kontrollieren Parlamente Nachrichtendienste in Europa?

*Erstveröffentlichung am 8. Juli 2019, aktualisiert am 6. Dezember 2021 aus Anlass der gesetzlichen Neuregelung der Bereiche Staatsschutz und Nachrichtendienst*

In Österreich haben sich Untersuchungsausschüsse des Nationalrates schon mehrfach mit nachrichtendienstlichen Maßnahmen befasst. In den Untersuchungsausschüssen zur Lucona-Affäre (1988) und dem Noricum-Skandal (1989) prüfte der Nationalrat die Verwicklung der Staatspolizei und des Bundesheeres in diese Skandale. Danach kam es zu umfassenden Reformen, die auch parlamentarische Kontrolle miteinschlossen.

Art. 52a Bundes-Verfassungsgesetz regelt seit 1991 die „Kontrolle der Maßnahmen zum Schutz der verfassungsmäßigen Einrichtungen und ihrer Handlungsfähigkeit sowie von nachrichtendienstlichen Maßnahmen zur Sicherung der militärischen Landesverteidigung“ und sieht dafür Ausnahmen von der Amtsverschwiegenheit vor. Die §§ 32b und 32c GOG-NR regeln das Verfahren der ständigen Unterausschüsse des Innenausschusses und des Landesverteidigungsausschusses. Die Reichweite der parlamentarischen und rechtlichen Kontrolle der Nachrichtendienste blieb aber ein bestimmendes Thema. Im Juli 2021 erfolgte eine umfassende Neuregelung.

Was sind „nachrichtendienstliche Maßnahmen“ und wie können sie kontrolliert werden?

Unter Geheimdiensten werden in den meisten Staaten eigene Behörden verstanden, die für die Aufklärung und Bekämpfung von Aktivitäten zuständig sind, die sich gegen Bestand und Sicherheit der politischen Ordnung eines Staats richten. Nachrichtendienste beschränken sich darauf, solche Bestrebungen aufzuklären. Für die Bekämpfung sind dann in der Regel andere Polizeibehörden oder militärische Einheiten zuständig.

In Österreich gibt es im Bereich des Bundesheeres zwei Nachrichtendienste, das Heeres-Nachrichtenamt für die strategische Auslandsaufklärung und das Abwehramt für die Abwehr von Gefahren für die militärische Sicherheit. Die sonstige nachrichtendienstliche Tätigkeit  ist in Österreich ein Teilbereich der Aufgaben der Sicherheitsbehörden. Bis November 2021 wurden diese vom Bundesamt für Verfassungsschutz und Terrorismusbekämpfung sowie den entsprechenden Landesämter erfüllt. Mit 1. Dezember 2021 hat die Direktion für Staatsschutz und Nachrichtendienst ihren Betrieb aufgenommen. Damit sind erstmals Staatsschutz (= vorbeugender Schutz vor verfassungsgefährdenden Angriffen, sicherheitspolizeiliche Gefahrenabwehr und Durchführung kriminalpolizeilicher Ermittlungen) und Nachrichtendienst (= Gewinnung und Analyse von Informationen sowie erweiterte Gefahrenerforschung) organisatorisch getrennt.

Im Unterschied zur allgemeinen polizeilichen Tätigkeit sollen Nachrichtendienste tätig werden, noch bevor „etwas passiert”. Zu diesem Zeitpunkt lässt sich jedoch nur anhand von Risikoparametern abschätzen, wie hoch die Wahrscheinlichkeit ist, dass jemand zum Risiko für die politische Ordnung werden kann oder nicht. Die Aktivitäten von Nachrichtendiensten erfassen folglich immer auch Personen, von denen unter Umständen nie eine besondere Gefahr ausgehen wird. Damit steht die Tätigkeit von Nachrichtendiensten in einem Spannungsverhältnis zum Rechtsstaat, der darauf ausgerichtet ist, dass staatliche Organe nur dann handeln, wenn es eine genaue Rechtsgrundlage gibt, und in dem die Betroffenen darauf vertrauen können, dass ihre Rechte gewahrt werden und sie sich auf faire und transparente Verfahren verlassen können.

Es ist in demokratischen Ländern daher unbestritten, dass die Tätigkeit von Geheim- und Nachrichtendiensten einer Kontrolle unterliegen soll. Umstritten ist jedoch, wie das geschehen soll. Ein verbreiteter Ansatz ist, dass es nicht einen sondern mehrere Geheimdienste gibt, die zum einen nur beschränkte Zuständigkeiten haben, und die sich zum anderen selbst oder gegenseitig kontrollieren. In vielen Staaten ist es auch üblich, dass besondere Kontrollgremien einzelne Einsätze genehmigen und überwachen. Solchen Gremien können z.B. RichterInnen angehören. Aber auch deren Tätigkeit unterliegt meist Geheimhaltungspflichten.

Darüber hinaus ist es unbestritten, dass die Tätigkeit von Geheim- und Nachrichtendiensten zur Vollziehung zählt und vom Parlament z.B. durch Anfragen oder Untersuchungsausschüsse kontrolliert werden kann. Allerdings werden auch diese Kontrollen in der Regel eingeschränkt, um den besonderen Zweck der Dienste und den Schutz von Personen und Überwachungsmaßnahmen nicht zu gefährden. Daher haben sich in Europa unterschiedliche Instrumente entwickelt, um unter diesen Bedingungen auch eine demokratische Kontrolle von Geheimdiensten garantieren zu können. Diese Kontrollfunktionen werden oft direkt von ParlamentarierInnen vorgenommen, aber es ist, wie das Beispiel Norwegen zeigt, auch möglich, diese nur indirekt einzubinden.

Österreich: Ständige Unterausschüsse und unabhängige Kontrollkommission

In Österreich wählt der Landesverteidigungsausschuss des Nationalrates auf Grundlage von Art. 52a B-VG einen ständigen Unterausschuss zur Überprüfung von nachrichtendienstlichen Maßnahmen zur Sicherung der militärischen Landesverteidigung. Der Innenausschuss wählt einen ständigen Unterausschuss zur Überprüfung von Maßnahmen zum Schutz der verfassungsmäßigen Einrichtungen und ihrer Handlungsfähigkeit. Diese Unterausschüsse können jederzeit zusammentreten und einzelne oder mehrere bereits durchgeführte Maßnahmen überprüfen. Dabei können sie von sich aus tätig werden. Sie benötigen keinen Auftrag des Nationalrates.

Mit dem Staatsschutz- und Nachrichtendienst-Gesetz (SNG) wurde 2021 eine unabhängige Kontrollkommission Verfassungsschutz beim Bundesminister für Inneres geschaffen (§§ 17a bis 17d SNG). Sie hat die Aufgabe, die Tätigkeiten der Direktion Staatsschutz und Nachrichtendienst begleitend zu kontrollieren. Die Kontrollkommission kann aus eigenem oder über Ersuchen der/des BM für Inneres tätig werden. Außerdem kann der Ständige Unterausschuss des Innenausschuss die Kontrollkommission ersuchen, eine bestimmte Kontrolle vorzunehmen. Dann hat sie nach Möglichkeit binnen drei Monate schriftlich an den Ständigen Unterausschuss zu berichten. Die Kontrollkommission berichtet einmal jährlich an den/die BM für Inneres und an den Ständigen Unterausschuss über ihre Aufgabenwahrnehmung und Empfehlungen. Sie kann darüber hinaus jederzeit an den/die BM für Inneres und den Ständigen Unterausschuss herantreten und berichten.

Die drei Mitglieder der Kontrollkommission werden für eine Funktionsperiode von zehn Jahren auf Vorschlag des Hauptausschusses vom Nationalrat gewählt. Eine Wiederwahl ist nicht zulässig. Die Wahl erfolgt bei einer Anwesenheit von mindestens der Hälfte der Mitglieder des Nationalrates mit Zwei-Drittel-Mehrheit.

Deutschland: Parlamentarisches Kontrollgremium und Ständige/r Bevollmächtigte/r

In Deutschland verpflichtet Art. 45d Grundgesetz den Bundestag, ein Gremium zur Kontrolle der nachrichtendienstlichen Tätigkeit des Bundes einzurichten. Das ist ein eigenes Hilfsorgan des Bundestages, das sich aus Abgeordneten zusammensetzt. Es ist jedoch kein Ausschuss und muss daher nicht nach Fraktionsstärke besetzt werden. Das Gremium hat eine laufende, umfassende Kontrolle der nachrichtendienstlichen Tätigkeit vor- zunehmen. Es ist aber nur in besonderen Fällen der Überwachung internationaler Telekommunikationsbeziehungen direkt in nachrichtendienstliche Entscheidungen eingebunden.

Die verschiedenen Nachrichtendienste müssen regelmäßig an das Gremium berichten. Dieses kann selbst von der Bundesregierung und den Diensten Informationen und Aktenherausgabe verlangen. Dafür bedarf es aber immer eines Mehrheitsbeschlusses. Das Gremium hat mindestens zweimal pro Wahlperiode dem Bundestag über seine Kontrolltätigkeit zu berichten. Dazu kommen jährliche Berichte zu Spezialthemen. Diese Berichte werden auch veröffentlicht.

Seit 2017 steht dem Gremium ein hauptamtlicher Ständiger Bevollmächtigter zur Seite. Dessen Amtszeit beträgt fünf Jahre und kann einmalig auf weitere fünf Jahre verlängert werden. Er unterstützt die laufende Arbeit und nimmt im Auftrag des Gremiums auch dessen Rechte gegenüber der Bundesregierung und den Nachrichtendiensten des Bundes wahr. Dabei wird er von der Unterabteilung zur Parlamentarischen Kontrolle der Nachrichtendienste (Bundestagsverwaltung) unterstützt.

Eine besonders umstrittene Frage in Deutschland war, ob die Nachrichtendienste auch ParlamentarierInnen beobachten dürfen. Das Deutsche Bundesverfassungsgericht hat 2013 festgestellt, dass das einen Eingriff in das freie Mandat darstellt.

Frankreich: Gemeinsamer Kontrollausschuss der Parlamentskammern

In Frankreich bestimmt das Gesetz zur Schaffung eines Gremiums zur parlamentarischen Kontrolle geheimdienstlicher Tätigkeiten, dass die beiden Parlamentskammern (Nationalversammlung und Senat) ein gemeinsames Kontrollgremium einsetzen. Die Délégation parlamentaire au renseignement besteht aus vier Abgeordneten und vier SenatorInnen. Der Vorsitz wechselt jährlich zwischen Mitgliedern der beiden Kammern.

Die für Nachrichtendienste zuständigen MinisterInnen berichten der Délégation parlamentaire laufend, und diese kann weitere Informationen verlangen. Ausgeschlossen davon sind jedoch Informationen über laufende nachrichtendienstliche Operationen, Regierungsanweisungen, operative Methoden und die Zusammenarbeit mit anderen Nachrichtendiensten. Die Mitglieder der Délégation dürfen auch keine Informationen erhalten, deren Verbreitung die Anonymität, Sicherheit oder das Leben von Personen gefährden könnten. Einmal pro Jahr erstellt die Délégation einen öffentlichen Bericht über ihre Tätigkeit. Sie kann dem Präsidenten der Republik und dem Premierminister Empfehlungen oder Feststellungen mitteilen.

Norwegen: Externer Kontrollausschuss

In Norwegen hat man sich 1996 nach langen Diskussionen entschlossen, die Kontrolle der Nachrichtendienste aus dem unmittelbaren politischen Einflussbereich herauszunehmen. Sie erfolgt seither durch den sogenannten EOS-Ausschuss (EOS = „etteretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste“ also „Nachrichten-, Überwachungs- und Sicherheitsdienst“). Er besteht aus sieben Mitgliedern, die für fünf Jahre vom Storting, dem norwegischen Parlament, gewählt werden. Die Mitglieder dürfen dem Parlament nicht angehören, allerdings soll bei der Zusammensetzung des Gremiums auch darauf geachtet werden, dass ihm Personen mit politischer Erfahrung angehören.

Der EOS-Ausschuss arbeitet unabhängig vom Parlament. Er ist jedoch verpflichtet, diesem zumindest einmal jährlich zu berichten. In bestimmten Fällen kann er auch zusätzliche, aktuelle Berichte abgeben. Die Berichte werden grundsätzlich veröffentlicht, wobei sichergestellt werden muss, dass keine sensiblen Informationen an die Öffentlichkeit gelangen. Die Berichte enthalten in der Regel auch Empfehlungen an den Storting als Gesetzgeber. Der EOS-Ausschuss führt regelmäßige Inspektionen bei den Nachrichtendiensten durch. Er prüft Beschwerden von Einzelpersonen und Organisationen, die der Meinung sind, von Aktivitäten der Nachrichtendienste betroffen zu sein. Schließlich kann er auch aus eigener Initiative Untersuchungen einleiten. Dafür stehen jeweils umfassende Frage- und Einsichtsrechte zur Verfügung. Wenn die Kooperation mit dem EOS-Ausschuss verweigert wird, können Gerichte zur Klärung der Streitfrage angerufen werden. Die Verweigerung kann auch zur Verhängung von Geldstrafen oder Freiheitsstrafen bis zu einem Jahr führen.


Quellenauswahl

Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), Überwachen. Aus Politik und Zeitgeschichte 18-19 (2014).

Deutscher Bundestag – Wissenschaftliche Dienste, Parlamentarische Kontrolle der Nachrichtendienste in ausgewählten Staaten (2017).

Hornung, Parlamentarisches Kontrollgremium und G 10-Kommission, in: Morlok et al (Hrsg.), Parlamentsrecht. Praxishandbuch (2016), S. 928.

Rattinger/ Neugebauer, Artikel 52a B-VG, in: Kahl/ Khakzadeh/ Schmid (Hrsg.), Bundesverfassungsrecht (2021), S. 788.

Schlagwörter: Nationalrat, Nachrichtendienste, Kontrolle, Deutschland, Frankreich, Norwegen.