Wie können partizipative Prozesse zur politischen Entscheidungsfindung beitragen?

Der Forderungskatalog der Initiatoren und Initiatorinnen des Klimavolksbegehrens verlangt eine zentrale Rolle der Bürgerinnen und Bürger in der konkreten Ausformung von Klimaschutzmaßnahmen. Die darauf folgende Entschließung des Nationalrates (NR) vom 26. März 2021 greift dieses Anliegen auf, in dem sie die Einrichtung eines Klimarats der Bürgerinnen und Bürger vorsieht.

Die Forderung, dass Bürger und Bürgerinnen nicht nur über die Teilnahme an Wahlen in politische Entscheidungsfindungen eingebunden werden, basiert auf folgenden Annahmen:

  • Das Vertrauen in demokratische Institutionen sinkt
  • Bürger und Bürgerinnen haben kein Interesse an politischen Entscheidungsfindungen.
  • Institutionen der Gesetzgebung (allen voran das Parlament) spiegeln nicht die tatsächliche Zusammensetzung der Gesellschaft wider.
  • Interessenvertretungen und Lobbyisten haben einen zu großen Einfluss auf intransparente Entscheidungsfindungen.
  • Gesellschaftliche Probleme und mögliche politische Lösungen sind für Bürger und Bürgerinnen zu komplex, um diese selbstständig zu verstehen.

Eine direktere Einbindung von Bürgern und Bürgerinnen in politische Entscheidungsfindungen, inklusive einer gemeinsamen Diskussion der jeweiligen Problemstellung sowie der Erläuterung von möglichen Lösungen, würde diesen Entwicklungen entgegenwirken.

Bestehenden Möglichkeiten, an politischen Entscheidungsfindungen teilzuhaben, wird oft nicht zugetraut, diese Probleme zu lösen – beispielsweise existiert in Österreich die Möglichkeit, Volksbegehren zu initiieren, bereits seit 100 Jahren (s. u.). An dieser Stelle werden zunehmend nicht-konventionelle Partizipationsformen ins Spiel gebracht, wie zum Beispiel BürgerInnenräte.

Dieses Fachdossier beschäftigt sich mit unterschiedlichen Möglichkeiten der Teilhabe an politischen Entscheidungsfindungen, fasst zusammen, welche Argumente für partizipative Prozesse ins Treffen geführt werden, und verweist auf mögliche Herausforderungen für ihre Einbindung in bestehende Entscheidungsfindungsprozesse.

Teilhabe an politischer Entscheidungsfindung

Die Politikwissenschaftlerin Tamara Ehs argumentiert, dass die oft zitierte Politikverdrossenheit nicht mit einem grundsätzlichen Desinteresse der Menschen an Politik gleichzusetzen ist. Es würde sich eher darauf beziehen, dass die Teilhabe von Bürgern und Bürgerinnen in der repräsentativen Demokratie fast ausschließlich über Parteien erfolgt. Das begründet sie u. a. mit einem vermehrten Engagement von Bürgern und Bürgerinnen in zahlreichen Initiativen, welche den verstärkten Einsatz alternativer Formen von Partizipation fordern (für einen Überblick siehe z. B. das Working Paper von Gertraud Diendorfer zu Direkte Demokratie: Forderungen – Initiativen – Herausforderungen). Auch die Tatsache, dass seit 2018 jedes Jahr drei oder mehr Volksbegehren erfolgreich eingeleitet wurden (siehe Grafik 1), unterstreicht das Argument, dass sich Bürger und Bürgerinnen sehr wohl einbringen wollen.

Umso wichtiger ist es für Bürger und Bürgerinnen, einen Überblick darüber zu gewinnen, wie man Einfluss auf politische Entscheidungsfindungen nehmen kann.

Die bekannteste Möglichkeit ist die Teilnahme an Wahlen. Neben diesem indirekten Weg der repräsentativen Demokratie stehen Bürgern und Bürgerinnen traditionelle Instrumente der direkten Demokratie zur Verfügung. Von der Rechtswissenschaftlerin Anna Gamper als „Trias der direkten Demokratie“ bezeichnet, zählen dazu in Österreich Volksbegehren (seit 1921 im Bundes-Verfassungsgesetz), Volksabstimmungen (seit 1929) und Volksbefragungen (seit 1989). Tabelle 1 fasst kurz zusammen, wie diese Instrumente definiert sind und wie sie sich auswirken:

Ein weiteres Fachdossier vom 15. September 2020 behandelt die Frage: Wie behandelt der Nationalrat Volksbegehren?

Nicht-konventionelle oder alternative Formen der Partizipation sind in Österreich auf bundesstaatlicher Ebene noch nicht etabliert. Vorschläge, wie diese aussehen könnten, kommen vor allem aus dem Politikfeld Nachhaltigkeit, Umwelt und Klimawandel, welches von sehr komplexen Zusammenhängen zwischen der Gesellschaft und ihrer Umwelt geprägt ist. Ziel dieser Überlegungen sind flexiblere, anpassungsfähigere und integrativere Formen gesellschaftlicher Entscheidungsfindungen. Mit deren Hilfe soll die Bevölkerung breiter und effektiver eingebunden werden, wodurch eine Brücke über die Vertrauenskluft geschlagen werden könnte, die sich zwischen Bürgern und Bürgerinnen auf der einen und Politikern und Politikerinnen auf der anderen Seite auftut. Dementsprechend sieht Tamara Ehs eine stärkere Verankerung derartiger Instrumente als mögliches Bindeglied zwischen repräsentativer und direkter Demokratie.

Ein momentan sehr häufig diskutiertes Format sind die sogenannten BürgerInnenräte. Dabei handelt es sich um Versammlungen von per Zufallsprinzip ausgewählten Bürgern und Bürgerinnen. Diese Personen sollen die Betroffenen einer Problemstellung repräsentieren sowie innerhalb eines begrenzten Zeitraums mögliche Lösungen diskutieren und entsprechende Empfehlungen abgeben. In wissenschaftlicher Literatur ist diesbezüglich von sogenannten Mini-Öffentlichkeiten die Rede. BürgerInnenräte beschäftigen sich oft mit gesellschaftlich besonders kontroversen Themen, wie in Irland mit dem Abtreibungsrecht, Geschlechtergleichstellung oder Klimapolitik. In Frankreich wurde in ähnlicher Form ebenfalls über Klimapolitik beraten. In Deutschland begann im Frühjahr 2021 der erste bundesweit berufene BürgerInnenrat mit seiner Arbeit zu „Deutschlands Rolle in der Welt“. In Österreich ist dieses Format bisher auf lokaler sowie Länderebene im Einsatz (Details siehe unten).

Diskussionen über den Ausbau der direkten Demokratie in Österreich

Diskussionen über eine unmittelbarere Einbindung von Bürgern und Bürgerinnen kehren in Österreich seit den 1960ern regelmäßig wieder und konzentrierten sich lange Zeit auf den Ausbau direktdemokratischer Mittel. Dennoch formulierten erst in den 2010er-Jahren alle im NR vertretenen Parteien die Forderung nach einem Ausbau direktdemokratischer Instrumente. 2014 bis 2015 befasste sich eine parlamentarische Enquete-Kommission mit dem Thema Stärkung der Demokratie in Österreich. Die daraus folgenden Empfehlungen im Abschlussbericht enthielten eine Stärkung direktdemokratischer Instrumente auf Länder- und Gemeindeebene. Für die Bundesebene wurde eine Aufwertung der parlamentarischen Behandlung von Volksbegehren sowie eine Vereinfachung der Verwaltungsabläufe bei Volksbegehren, Volksbefragungen und Volksabstimmungen vorgeschlagen.

Debatten über alternative Formen der Partizipation sind dahingegen noch relativ jung und fanden bisweilen vor allem auf lokaler und Länderebene statt. Erste Entwicklungen auf Bundesebene blieben bisher noch meist der Verwaltung vorbehalten, wie zum Beispiel im Rahmen der Publikation Grünbuch: Partizipation im digitalen Zeitalter des Bundesministeriums für Kunst, Kultur, öffentlicher Dienst und Sport. Auf politischer Ebene findet zwar der Begriff Partizipation punktuell im Regierungsprogramm Platz (zum Beispiel in Bezug auf die Entwicklung von Bildungsangeboten, siehe Seite 210, oder die Entwicklung einer Kunst- und Kulturstrategie, siehe Seite 35). Allerdings bleibt unklar, wie entsprechende Prozesse ausgestaltet sein sollen.

Das konkrete Format BürgerInnenrat bekommt im Rahmen des oben zitierten Klimavolksbegehrens erstmals vermehrte Aufmerksamkeit. In der Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage vom Juni 2021 verweist die zuständige Bundesministerin für Klimaschutz, Umwelt, Energie, Mobilität, Innovation und Technologie Leonore Gewessler darauf, dass sich der Startzeitpunkt COVID-19-bedingt verzögert habe, aber möglichst rasch angepeilt werde.

Rechtliche Situation

In Österreich ist das Format der BürgerInnenräte auf Länderebene in zwei Fällen bereits etabliert. In Vorarlberg wurden seit 2008 insgesamt 15 landesweite BürgerInnenräte abgehalten. Hinzu kommen laut der Website buergerrat.net, auf welche die verantwortliche Stelle des Amtes der Vorarlberger Landesregierung verweist, 35 weitere Bürgerräte auf kommunaler und regionaler Ebene. Ein weiterer BürgerInnenrat zum Thema Klima-Zukunft Vorarlberg ist aktuell noch nicht abgeschlossen. Das Bekenntnis zur direkten Demokratie sowie zur Förderung „andere[r] Formen der partizipativen Demokratie“ wurde 2013 durch einen Beschluss des Landtages in der Landesverfassung (Art. 1 Abs. 4) verankert.

In Salzburg beschloss der Landtag 2013 die Einsetzung einer Enquete-Kommission zur Vorbereitung neuer Mittel der Teilhabe, Mitbestimmung und direkten Demokratie für Salzburgs Bürgerinnen und Bürger, welche u. a. die Förderung der direkten Demokratie sowie die Entwicklung eines landesweiten BürgerInnenrats nach Vorarlberger Vorbild zum Thema hatte. Die Empfehlungen der Enquete-Kommission enthielten u. a. ein Bekenntnis zum Format des BürgerInnenrats. Dementsprechend wurde 2016 ein Bekenntnis zu Instrumenten der partizipativen Demokratie in der Landesverfassung (Art. 5  Abs. 5) verankert sowie ein BürgerInnenrat geschaffen.

Zur rechtlichen Ausgangssituation auf Bundesebene stellt Anna Gamper ganz generell fest, dass partizipative Verfahren aufgrund der Verankerung der repräsentativen Demokratie nur im Zusammenspiel mit den Institutionen der repräsentativen Demokratie und damit dem Parlamentarismus eine Wirkung entfalten dürfen. Sie können die repräsentative Demokratie also nicht ersetzen, sondern diese nur unterstützen bzw. an sie anknüpfen.

Der mögliche Beitrag partizipativer Prozesse

Argumente, die für den vermehrten Einsatz von partizipativen Prozessen ins Treffen geführt werden, versprechen eine verbesserte Wissensbasis für und eine gesteigerte Legitimation der Entscheidungsfindung. Außerdem werden ein konstruktiver Prozess sowie eine bessere Umsetzung der getroffenen Entscheidungen erwartet. Die folgende Grafik bietet einen Überblick über zentrale Argumente. Diese enthalten auch Charakteristika, welche alternative Formen der Partizipation wesentlich von traditionellen Instrumenten der direkten Demokratie unterscheiden, allen voran die Teilnahme von Betroffenen, die nicht wahlberechtigt sind.

Kritik und Fragen

Abseits dieser direkten Auswirkungen auf Prozesse der Entscheidungsfindung und die folgende Umsetzung wird partizipativen Prozessen attestiert, dass sie gesellschaftliches Engagement generell erhöhen, wodurch Sozialkapital (Zusammenhalt und Beziehungsgeflechte) und Innovationskraft einer Gesellschaft gesteigert werden. Allerdings gibt es auch Kritik an den großen Hoffnungen, die in partizipative Prozesse gesetzt werden, sowie Fragen, die im Zuge der Umsetzung von partizipativen Prozessen beantwortet werden müssen. In Anlehnung an die Ausführungen des Umweltwissenschaftlers Jens Newig lassen sich diese folgendermaßen auf den Punkt bringen:

  • Auswahl der TeilnehmerInnen: Wer gilt als betroffen? Wer darf und/oder kann die Betroffenen repräsentieren? Wie wird die Auswahl getroffen – und von wem wird der Auswahlprozess definiert? Wie sind die TeilnehmerInnen legitimiert? Vor allem den letzten Punkt betreffend besteht die Gefahr, dass nicht die Befähigung oder Eignung von Personen im Mittelpunkt steht, sondern einfach nur die Frage, wer teilnehmen will und kann. So könnten Personen, die eher die Zeit dafür haben, es sich leisten können o. a., überrepräsentiert sein.
  • Unterschiedliche Rationalitäten und Kommunikationsweisen: Wie können diese im Rahmen eines vordefinierten und zeitlich begrenzten Prozesses miteinander in Einklang gebracht werden?
  • Gruppendynamik: Erfahrungen lassen vermuten, dass die Gruppendynamik tendenziell zu riskanteren Entscheidungen sowie dem Ausschluss kritischer Stimmen führen kann.
  • Fehlendes ExpertInnenwissen.
  • Eine hohe Anzahl an gleichberechtigten EntscheidungsträgerInnen bedeutet gleichzeitig eine hohe Anzahl an VetospielerInnen. Das kann die Wahrscheinlichkeit reduzieren, dass Entscheidungen zielgerichtet bzw. effektiv sind.
  • Wirkung abseits des Kreises der TeilnehmerInnen: Wie kann sich die Wirkung über den Kreis der teilnehmenden Akteure hinaus entfalten? Wie können die erarbeiteten Argumente in öffentliche Debatten eingebracht werden und dadurch vereinfachende, polarisierende Framings ersetzen?
  • Fehlende Umsetzung: Entscheidungen von partizipativen Prozessen sind nicht bindend für die politischen EntscheidungsträgerInnen. Werden erarbeitete Empfehlungen nicht umgesetzt, besteht die Gefahr, dass das Vertrauen in Entscheidungsfindungsprozesse erst recht sinkt.

Wenn diese Fragen nicht beantwortet werden können und die Kritik nicht ernst genommen wird, besteht die Gefahr, dass partizipative Prozesse zu Frustration anstatt zu gesteigertem Interesse führen, dass die Legitimität von partizipativen Prozessen generell infrage gestellt wird und dass letztendlich das Vertrauen in politische Entscheidungsfindungsprozesse sinkt anstatt zu steigen.

Insgesamt gibt es in Europa noch relativ wenige Erfahrungen, die eindeutige Antworten darauf geben, wie partizipative Verfahren, wie z. B. BürgerInnenräte, im politischen Entscheidungsfindungsprozess definiert und rechtlich verankert werden können ohne, erstens, in Konkurrenz zur repräsentativen Demokratie zu treten und, zweitens, eine zu starke Kontrolle der Politik zu riskieren. Letzteres würde die Legitimität partizipativer Verfahren unterlaufen, indem die Entscheidungsfindung von politischen RepräsentantInnen dominiert würde.


Quellenauswahl

Biegelbauer/ Kapeller: Mitentscheiden oder Mitgestalten: Direkte Demokratie versus Deliberation in lokalen Entscheidungsfindungsprozessen. SWS-Rundschau, 57/1 (2017), S. 32-55.

Ehs: Das Unbehagen im Parteienstaat. Thesen zur (Re-)Demokratisierung. In: Öhlinger/ Poier (Hrsg.): Direkte Demokratie und Parlamentarismus. Wie kommen wir zu den besten Entscheidungen? (2015), Wien/Köln/Graz: Studien zur Politik und Verwaltung, Böhlau, S. 119-133. Bestellung

Ehs: Krisenfeste Demokratie? Mehr Partizipation und breitere Deliberation! In: Köhler/ Mertens (Hrsg.): Jahrbuch für politische Beratung 2019/2020 (2020), Wien, edition mezzogiorno, S. 86-98. Bestellung

Rechts-, Legislativ- & Wissenschaftlicher Dienst (RLW) der Parlamentsdirektion: Fachdossier Wie behandelt der Nationalrat Volksbegehren? (2020).

Gamper: Was heißt „mehr direkte Demokratie“? Versuch einer Sichtung. In: Öhlinger/ Poier (Hrsg.): Direkte Demokratie und Parlamentarismus. Wie kommen wir zu den besten Entscheidungen? (2015), Wien/Köln/Graz: Studien zur Politik und Verwaltung, Böhlau, S. 183-200. Bestellung

Grönlund: Deliberative mini-publics: involving citizens in the democratic process (2014), Colchester: EXPR Press. Bestellung

NRC National Research Council: Public Participation in Environmental Assessment and Decision Making. Washington, DC: The National Academies Press.

Newig: Partizipation und neue Formen der Governance. In: Groß (Hrsg.): Handbuch Umweltsoziologie (2011), Wiesbaden: VS Verlag für Sozialwissenschaften, S. 485-502.

Pfeffer/ Sahl: Bürgerräte und die parlamentarische Demokratie. ZRP Zeitschrift für Rechtspolitik, 5 (2021), S. 153-156.

Poier: Gegensatz, Ergänzung, Korrektiv: Welche Funktionen der direkten Demokratie sollen gestärkt werden? In: Öhlinger/ Poier (Hrsg.): Direkte Demokratie und Parlamentarismus. Wie kommen wir zu den besten Entscheidungen? (2015), Wien/Köln/Graz: Studien zur Politik und Verwaltung, Böhlau, S. 201-226. Bestellung

Renn: Partizipation – ein schillernder Begriff. GAIA, 14/3 (2005), S. 227-228.