Welche Rolle spielen die Klubs im Nationalrat?

Allgemein werden unter Klubs oder Fraktionen Zusammenschlüsse von Abgeordneten mit (meistens) gemeinsamen politischen Überzeugungen verstanden. Sie erleichtern die politische Willensbildung in Parlamenten, indem sie Einzelmeinungen verdichten und ordnen.

Gesetzgebung, Mitwirkung an der Vollziehung und Kontrolle derselben wie auch die Mitwirkung an Vorhaben der Europäischen Union sind hochkomplexe Aufgaben, die nur mit Arbeitsteilung und Spezialisierung (siehe BereichssprecherInnen der Klubs) optimal gelingen können. Gemeinsames Personal und gemeinsame Infrastruktur unterstützen die parlamentarische Arbeit der im Klub versammelten Abgeordneten. Die Klubs erhalten zu diesem Zweck eine eigenständige staatliche Klubförderung. Durch ein Vertretungsorgan, im Nationalrat der Klubobmann/die Klubobfrau, wird der Klub nach außen vertreten und handlungsfähig.

Zu unterscheiden sind der Nationalratsklub nach § 7 Geschäftsordnungsgesetz des Nationalrates (GOG-NR), von dem hier vorwiegend die Rede ist, und die Bundesratsfraktion nach § 14 Geschäftsordnung des Bundesrates (GO-BR). Das Klubfinanzierungsgesetz (KlubFG) adressiert wiederum den „parlamentarischen Klub“ als „(drittes) Gremium, das sich aus den Mitgliedern beider eben genannter Institutionen zusammensetzt“ (VfSlg. 13.640/1993). Zwischenzeitig können einem solchen „Gesamtklub“ auch die Mitglieder des Europäischen Parlaments angehören (§ 1 Abs. 1 KlubFG).

Klubbildung gemäß § 7 GOG-NR

„Abgeordnete derselben wahlwerbenden Partei haben zu Beginn einer Gesetzgebungsperiode, spätestens jedoch einen Monat vom Tag des ersten Zusammentrittes des Nationalrates an gerechnet, das Recht, sich in einem – einzigen – Klub zusammenzuschließen“ (§ 7 Abs. 1 erster Satz GOG-NR). Die kursiv hervorgehobenen Neuerungen durch die Novelle BGBl I 131/2013 gehen laut Initiativantrag auf die Überlegung zurück, dass die „Parlamentsklubs (…) eine logische Weiterentwicklung der wahlwerbenden Parteien, die zu Nationalratswahlen antreten, dar[stellen]“. Es soll die „demokratische Legitimation der Parlamentsfraktionen“ gewährleistet werden. Abspaltungen bzw. Neugründungen von Klubs während laufender Gesetzgebungsperiode (das heißt nach Ablauf der Monatsfrist), wie dies 1993 beim Liberalen Forum und 2012 beim Team Stronach der Fall war, sind jetzt nicht mehr möglich. Wollen sich Abgeordnete von zwei und mehr wahlwerbenden Parteien zusammenschließen, so ist für eine solche Klubgründung die Zustimmung des Nationalrates nötig (§ 7 Abs. 2). Hier ist laut Erläuterungen des IA 2304/A an den Fall gedacht, dass wahlwerbende Parteien die für die Klubgründung gemäß § 7 Abs. 3 notwendige Zahl von fünf Mandaten nicht erreichen und sich zu Beginn der Gesetzgebungsperiode mit Zustimmung des Nationalrats zu einer technischen Fraktion zusammenschließen. Jederzeit möglich bleibt – im Sinne des Grundsatzes des freien Mandats – der Austritt aus einem Klub oder der Wechsel in einen anderen Klub. Ergebnisse der Konstituierung und Veränderungen des Klubs sind dem Präsidenten/der Präsidentin des Nationalrates unverzüglich schriftlich mitzuteilen (§ 7 Abs. 4).

Rechte der Klubs nach GOG-NR

Die zentrale Rolle der Klubs kommt u.a. darin zum Ausdruck, dass nur die Klubs Mitglieder für die vorberatenden Ausschüsse des Nationalrates nominieren dürfen (§ 32 Abs. 1). Abgeordnete ohne Klubzugehörigkeit können den Ausschussberatungen zuhören und, wenn ein Ausschuss dies beschließt, an Sitzungen mit Rederecht teilnehmen (§ 37 Abs. 1 und 2). Abstimmungen, z.B. über Gesetzesanträge, sind den Ausschussmitgliedern vorbehalten. Als beratendes Organ sieht § 8 die Präsidialkonferenz vor. Ihr gehören neben dem Präsidenten/der Präsidentin und dem/der Zweiten sowie Dritten Präsidenten/Präsidentin des Nationalrates nur die Klubobleute an. Gegenstand dieses für die Arbeit des Nationalrates zentralen Beratungsorgans sind auch die Tagesordnungen der NR-Sitzungen und die Redezeiten. Sehr oft wird das Modell der pauschalen Zuteilung der Redezeiten an die Klubs gewählt. Für Abgeordnete ohne Klubzugehörigkeit sichert auch für diese Fälle § 57 Abs. 7 Mindestredezeiten. Eine Reihe anderer parlamentarischer Rechte knüpft am Klubstatus an, wie z.B.

  • das Recht von Klubs mit weniger als 20 Abgeordneten, gemäß 46 Abs. 6 einmal im Jahr eine Sondersitzung des Nationalrates zu verlangen oder
  • das Recht der Klubs, bis zu viermal im Jahr eine dringliche Behandlung einer Anfrage am Sitzungstag zu verlangen (93 Abs. 2) oder
  • das Recht der Klubs, die Behandlung von Berichten (der Bundesregierung) im Plenum statt der Enderledigung im Ausschuss (28b Abs. 4) zu verlangen.

Es gibt jedoch auch eine Reihe parlamentarischer Rechte, die dem/der Abgeordneten, bzw. meistens einer Mindestanzahl von Abgeordneten gemeinsam, eingeräumt sind. Dazu zählen z.B. Gesetzes- oder Entschließungsanträge (§ 26) sowie die Einbringung von schriftlichen Anfragen an die Regierungsmitglieder (§ 91). Auch in diesen Fällen geht jedoch zumeist der Einbringung eine politische Willensbildung oder zumindest Akkordierung innerhalb des Klubs voraus. Oft verzahnt auch das GOG-NR selbst Abgeordneten- und Klubrechte. So steht z.B. das Verlangen auf Durchführung einer Gebarungsüberprüfung durch den Rechnungshof gemäß § 99 Abs. 3 zwar „20 Abgeordneten“ zu. Es dürfen jedoch nicht mehr als zwei besondere Gebarungsüberprüfungen von „Abgeordneten desselben Klubs“ anhängig sein. Die Kontingentierung des Kontrollinstruments knüpft an der Klubzugehörigkeit des/der Abgeordneten an.

Nominierungsrechte für Organe außerhalb des Nationalrates

Das Nominierungsrecht für Mitglieder zahlreicher Beiräte wie z.B. dem Datenschutzrat (§ 15 Abs. 1 Z 1 DatenschutzG) oder das Vorschlagsrecht für den Stiftungsrat (§ 20 Abs. 1 Z 1 ORF-G) kommt den politischen Parteien zu. Jedoch gibt es auch Beiräte, deren Mitglieder von den Klubs nominiert werden. So sind u.a. im BundesbehindertenG und im UmweltförderungsG in diesem Sinne die Klubs angesprochen.

Rechtspersönlichkeit

Ein Klub muss jedenfalls einen Klubobmann oder eine Klubobfrau bestimmen und bekannt geben. Er/Sie vertritt in der Präsidialkonferenz den Klub. Eine Vertretung ist möglich (§ 8 Abs. 1 GOG-NR). Weitere Regelungen zur inneren Organisation der Klubs sind dem GOG-NR nicht zu entnehmen. Anders als bei den politischen Parteien ist die Hinterlegung einer Satzung oder eines Statuts (§ 1 Abs. 1 ParteienG) nicht vorgesehen. Jedenfalls kommt dem Klub Rechtspersönlichkeit zur Wahrnehmung der im GOG-NR eingeräumten Rechte zu. Er ist eine juristische Person. Der Präsident/Die Präsidentin des Nationalrates kann „den parlamentarischen Klubs“ Parlamentsbedienstete zur Erfüllung der parlamentarischen Aufgaben zuweisen (Art. 30 Abs. 5 B-VG). Der Klub erhält eine finanzielle Förderung für „Personal und Infrastruktur einschließlich EDV, Öffentlichkeitsarbeit, Veranstaltungen, Enqueten, Aussendungen“ u.a.m. (§ 1 Abs. 2 KlubFG) und ist geschäftsfähig nach dem Privatrecht. Der Präsident/Die Präsidentin des Nationalrates kann dem Klub Räumlichkeiten wie auch Einrichtungsgegenstände und technische Ausstattung zur Verfügung stellen (§ 46 Hausordnung – HO). Namen der Bediensteten und MitarbeiterInnen der Klubs sind bei Aufnahme unverzüglich der Parlamentsdirektion bekannt zu geben (§ 47 HO). Dasselbe gilt für die von Abgeordneten nach dem Parlamentsmitarbeiterinnen- und ParlamentsmitarbeiterG Beschäftigten.

Klubauflösung

Der Fall der definitiven Klubauflösung kann eintreten, wenn ein Klub z.B. mangels Erfolg oder mangels NR-Kandidatur der zugehörigen wahlwerbenden Partei in der neuen Gesetzgebungsperiode nicht mehr fortgesetzt wird. Dabei ist zu beachten, dass gemäß KlubFG einem Klub nicht nur NR-Abgeordnete sondern auch Bundesräte und -rätinnen sowie die österreichischen Mitglieder des Europäischen Parlaments angehören können. Der „parlamentarische Klub“ nach dem KlubFG setzt sich demnach aus dem NR-Klub (§ 7 GOG-NR), der Bundesrats-Fraktion (§ 14 GO-BR) und den jeweiligen EP-Mitgliedern zusammen. Zu einer Auflösung dieses Gesamtklubs kommt es erst, wenn neben dem NR-Klub auch der Fraktionsstatus im BR verloren geht.

Wie auch der Verfassungsgerichtshof klarstellte, kommt einem Klub über das Ende der Funktionsperiode hinaus Rechtspersönlichkeit zu, um „seine“ Rechte, wie etwa den Bezug von Klubförderung, verteidigen zu können. Dasselbe gilt auch, um Dauerschuldverhältnisse wie etwa Dienstverträge gesetzeskonform beenden zu können sowie für alle Maßnahmen, die zur Auflösung des Klubs gesetzt werden müssen.


Quellenauswahl

Fischer, Das Liberale Forum als parlamentarische Fraktion. Eine rechtliche und rechtspolitische Betrachtung, JRP 1993, 3.

Konrath, Parlamentarismus zwischen Recht und Politik in: Ehs u.a. (Hrsg.), Politik und Recht (2012), 107.

Konrath, Parlamentarische Opposition in Österreich: Recht und Praxis eines fragmentierten Parteiensystems, Zeitschrift für Parlamentsfragen 2017, 557.

Lenzhofer, Die Parteienfinanzierung in Österreich (2010), 155.

Müller, Recht auf (nachträglichen) Klubzusammenschluss und freies Mandat, JRP 2018, 49.

Müller/ Philipp/ Jenny, Die Rolle der parlamentarischen Fraktionen, in: Müller u.a. (Hrsg.), Die österreichischen Abgeordneten: Individuelle Präferenzen und politisches Verhalten (2001) 183.

Pogatschnigg, Die Klubbildung im österreichischen Parlament (2006)

Siess-Scherz, Art. 30 Abs. 5 B-VG in: Kneihs/ Lienbacher (Hrsg.), Rill-Schäffer-Kommentar Bundesverfassungsrecht (2019)

Andreas Vonkilch, Rechtsfragen bei Auflösung eines Parlamentsklubs, JRP 2007, 23.

Judikate: Verfassungsgerichtshof – VfSlg. 16.535/2002 und VfSlg. 13.640/1993; Oberster Gerichtshof – OGH 20.3.2003, 6 Ob 287/02b.