Was veröffentlicht das Parlament?

*Erstveröffentlichung am 17. Juni 2021, aktualisiert am 1. August 2021 aufgrund des nun in Kraft getretenen erweiterten Begutachtungsverfahrens*

Schon seit 2014 steht in Österreich die Einführung einer umfassenden Informationsfreiheit im Bereich der Verwaltung, der Gerichtsbarkeit und der Gesetzgebung zur Diskussion. Unter anderem sollen diese verpflichtet werden, von sich aus (ihre) Informationen „von allgemeinem Interesse“ zu veröffentlichen. Das ist für Parlamente im Prinzip nichts Neues. Aus Anlass des aktuellen Gesetzentwurfs zur Informationsfreiheit (95/ME) beleuchtet dieses Fachdossier nach einem Blick in die Vergangenheit die Rechtsgrundlagen und Praxis von Veröffentlichungen des Nationalrates. Regelungen und Vorgangsweisen im Bundesrat sind vergleichbar, werden jedoch aus Gründen der Übersichtlichkeit nicht gesondert dargestellt.

Parlament und Öffentlichkeit – die Anfänge

Öffentlichkeit ist ein konstitutives Merkmal von Parlamenten. Die Öffentlichkeit von Sitzungen bildet die Brücke zwischen Repräsentanten/Repräsentantinnen und Repräsentierten. Sie dient der Legitimation und Kontrolle des Vertretungskörpers und wurde zu einem wesentlichen Faktor der Demokratisierung der Parlamente im 19. Jhdt. Seit dem Revolutionsjahr 1848 sehen Verfassungsentwürfe und Verfassungsurkunden die Öffentlichkeit von Beratungen vor, so etwa die kurzlebige Pillersdorfsche Verfassung von 1848 (§ 41), der im gewählten Reichstag ausgearbeitete Kremsierer Entwurf von 1849 (§ 76) und das bis zum Ende der Monarchie maßgebliche Grundgesetz über die Reichsvertretung idF 1867 (§ 23). Auch Art. 32  des Bundes-Verfassungsgesetzes 1920 (B-VG 1920) steht in dieser Tradition.

„Die Sitzungen des Nationalrates sind öffentlich“

Öffentlich heißt zunächst öffentlich zugänglich, wie Hans Kelsen 1922 erläuterte: „Öffentlich ist (…) eine Sitzung dann, wenn es jedermann nach Maßgabe des zur Verfügung stehenden Raumes gestattet ist, den Verhandlungen des Nationalrates in einem vom Verhandlungsraum deutlich abgeschiedenen Raume zuzuhören.“ Eine breitere Öffentlichkeit war nur im Wege der Presseberichterstattung gegeben. Deswegen legte Art. 33 B-VG 1920, anknüpfend an Bestimmungen im Preßgesetz von 1862, fest, dass wahrheitsgetreue Berichte über die Verhandlungen in den öffentlichen Sitzungen des Nationalrates und seiner Ausschüsse von jeder Verantwortung frei bleiben (sachliche Immunität). Das heißt, dass Dritte wie z.B. Journalisten und Journalistinnen für die wiedergegebenen Inhalte weder strafrechtlich noch zivilrechtlich belangt werden können.

Der verfassungsmäßige Grundsatz der Öffentlichkeit gilt nur für Plenarsitzungen des Nationalrates. Dies schließt jedoch nicht aus, dass das Geschäftsordnungsgesetz 1975 (GOG-NR) auch öffentliche Ausschusssitzungen vorsehen kann. § 37a Abs. 1 GOG-NR sieht derzeit in fünf Fällen die Öffentlichkeit der Ausschusssitzungen – in Anlehnung an die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes VfSlg. 13.577/1993 – nach Maßgabe der räumlichen Möglichkeiten und unter Bevorzugung von MedienvertreterInnen vor, und zwar zwingend:

  • (mit gewissen Ausnahmen) für die Beratungen von EU-Vorhaben im Hauptausschuss seinem Ständigen Unterausschuss in Angelegenheiten der Europäischen Union,
  • für die Beratungen von Berichten der Bundesregierung und ihrer Mitglieder an den Nationalrat in den Fachausschüssen (§ 28b GOG-NR) sowie
  • bei der Generaldebatte von Volksbegehren und zugehörigen Hearings im zuständigen Fachausschuss;

oder wenn es der Ausschuss beschließt:

  • bei Hearings der Fachausschüsse zu bedeutsamen Gesetzentwürfen und Staatsverträgen und
  • bei Anhörungen durch den Rechnungshofausschuss.

Untersuchungsausschüsse sind nur für MedienvertreterInnen zugänglich, und zwar wenn sie Auskunftspersonen oder Sachverständige anhören (§ 17 Verfahrensordnung für parlamentarische Untersuchungsausschüsse – VO-UA). Auch parlamentarische Enqueten sind für MedienvertreterInnen zugänglich (§ 98a Abs. 2 GOG-NR). Außerdem können Enquete-Kommissionen öffentlich tagen, wenn sie dies beschließen (§ 98 Abs. 5 GOG-NR).

Protokollierung und Veröffentlichung durch das Parlament

Das Öffentlichkeitsprinzip wird auch durch die Veröffentlichungen des Parlaments ganz entscheidend verwirklicht. Dies geht ebenso auf die erwähnten Anfänge zurück, siehe z.B. die Stenographischen Protokolle zum Kremsierer Reichstag 1848/1849 oder zum Reichsrat 1861 bis 1918. Die Rechtsgrundlagen dafür sind in erster Linie im Geschäftsordnungsrecht zu finden. Im Bundesverfassungsrecht sind nur die Veröffentlichungspflichten des Präsidenten/der Präsidentin des Nationalrates (PräsNR) in Bezug auf Einkommen, entgeltliche und ehrenamtliche Tätigkeiten von Abgeordneten festgelegt (§ 9 BezBegrBVG).

Pflicht und Kür, gedruckt und digital

Das GOG-NR kennt verpflichtende und fakultative Veröffentlichungen. Die verpflichtenden Veröffentlichungen obliegen dem/der PräsNR bzw. unter seiner/ihrer Leitung der Parlamentsdirektion. Fakultative Veröffentlichungen hängen vom Willen des/der PräsNR (der/die sich z.T. mit der Präsidialkonferenz zu beraten hat) oder der Ausschüsse (inkl. deren Vorsitzenden und SchriftführerInnen) ab.

Gemäß dem GOG-NR sind die Stenographischen Protokolle samt Beilagen in gedruckter Form herauszugeben. In anderen Bestimmungen ist nur vom Veröffentlichen oder Herausgeben die Rede. Seit der GOG-NR-Novelle 2014 ist klargestellt, dass immer eine elektronische Veröffentlichung zulässig ist, d.h. eine Veröffentlichung auf der Website des Parlaments.

Gewisse Informationen sind gemäß GOG-NR zwingend elektronisch zu veröffentlichen (siehe EU-Informationsgesetz und § 23b GOG-NR). Die Dokumente zu EU-Vorhaben sind in einer eigenen EU-Datenbank auf der Website des Parlaments zusammengefasst. Die Website des Parlaments ist das vorherrschende Publikationsmedium des Nationalrates geworden. Gedruckte Stenographische Protokolle etwa werden nur mehr für wenige AdressatInnen (wie z.B. die Parlamentsbibliothek) hergestellt. Die digitale Darbietung ermöglicht eine zeitnahe Veröffentlichung, eine strukturierte Aufbereitung und Verknüpfung der Informationen sowie über die Suchfunktion die gezielte Auffindbarkeit von Inhalten und Abläufen. Ein Teil der Informationen wird auch für Open Data Österreich zur Verfügung gestellt.

Plenum: Stenographische Protokolle und Beilagen

Das GOG-NR verpflichtet den/die PräsNR dazu, Vorsorge dafür zu tragen, dass Stenographische Protokolle abgefasst und gedruckt herausgegeben werden, die die Verhandlungen in Plenarsitzungen des Nationalrates vollständig (d.h. inkl. Zwischenrufe und Aktionen der Abgeordneten sowie des Einsatzes von Hilfsmitteln der RednerInnen) wiedergeben (§ 52 Abs. 1 GOG-NR).

Gemäß § 52 Abs. 4 GOG-NR sind die meisten in § 21 GOG-NR aufgezählten „Verhandlungsgegenstände“ als Beilagen zu den Stenographischen Protokollen herauszugeben (sobald sie im Nationalrat eingelangt sind). Dazu zählen z.B. Regierungsvorlagen oder Initiativanträge der Abgeordneten, Gesetzesanträge des Bundesrates, Volksbegehren, Anträge bzw. Verlangen auf Einsetzung von Untersuchungsausschüssen und in weiterer Folge die Berichte der vorberatenden Ausschüsse (die Nummerierung der Beilagen unterscheidet nach sogenannten Identifikationstypen). Auch Regierungsvorlagen, mit denen dem Nationalrat Staatsverträge zur Genehmigung übermittelt werden, sind als Beilagen zu veröffentlichen (nicht aber die Information der Bundesregierung über die Aufnahme von Staatsvertragsverhandlungen gemäß Art. 50 Abs. 5  B-VG).

Vorhaben der Europäischen Union wie Vorschläge der Europäischen Kommission für Richtlinien und Verordnungen, die dem Parlament im Sinne der Mitwirkung an EU-Vorhaben übermittelt werden, sind Verhandlungsgegenstände und Beilagen im Sinne des § 52 Abs. 4 GOG-NR, wenn der Hauptausschuss oder dessen zuständiger EU-Unterausschuss diese Materie (samt allfälligem Antrag z.B. für eine Stellungnahme, eine Mitteilung oder eine begründete Stellungnahme im Subsidiaritätskontrollverfahren) via Ausschussbericht an das Plenum des Nationalrates „schickt“ (siehe auch unten „auszugsweise Darstellungen“ und EU-Datenbank).

Ähnliches gilt gemäß § 52 Abs. 4 GOG-NR für Berichte der Bundesregierung und ihrer Mitglieder an den Nationalrat (wie z.B. Bericht betreffend Evaluierung der Umweltförderungen des Bundes 2017-2019), sofern sie vom zuständigen Ausschuss nicht enderledigt werden (im Regelfall erfolgt eine Enderledigung).

In die Beilagen zu den Stenographischen Protokollen sind gemäß § 52 Abs. 4 GOG-NR auch Anfragen bzw. Anfragebeantwortungen aufzunehmen. Sie genießen gemäß § 21 Abs. 3 iVm § 22 GOG-NR auch sachliche Immunität. Bei der Veröffentlichung ist jedoch das Grundrecht auf Datenschutz zu beachten.

Elektronische Begutachtung im parlamentarischen Verfahren

Regierungsvorlagen sowie selbständige Anträge von Abgeordneten oder Ausschüssen, Gesetzesanträge des Bundesrates, Volksbegehren sowie Petitionen und Bürgerinitiativen sind seit 1. August 2021 gemäß § 23b GOG-NR auf der Website des Parlaments einer allgemeinen Begutachtung zugänglich zu machen. Mit Zustimmung des/der Stellungnehmenden ist auch die Stellungnahme zu veröffentlichen.

Ausschüsse: „auszugsweise Darstellungen“ und „wörtliche Protokolle“

Über Ausschussverhandlungen werden in der Regel keine Wortprotokolle oder ähnliches verfasst. Eine Ausnahme stellen die Beratungen im EU-Hauptausschuss und in seinem Ständigen EU-Unterausschuss dar. Diese sogenannten „auszugsweisen Darstellungen“ sind auch als Beilagen zu den Stenographischen Protokollen zu veröffentlichen (§ 31c Abs. 8 GOG-NR). In anderen Ausschüssen kann die Obfrau/der Obmann bei Vorliegen besonderer Umstände, den/die PräsNR ersuchen, die Anfertigung einer „auszugsweisen Darstellung der Verhandlungen“ zu genehmigen (§ 39 Abs. 2 GOG-NR). Besondere Umstände können z.B. die Durchführung eines Expertenhearings oder die Behandlung eines Volksbegehrens darstellen. Die Darstellung wird nur dann veröffentlicht, wenn es der betreffende Ausschuss beschließt (§ 39 Abs. 3 GOG-NR). Ein derartiger Beschluss kann auch erfolgen, wenn die betreffende Ausschusssitzung nicht öffentlich ist.

Der Ausschuss kann auch beschließen, dass Stellungnahmen veröffentlicht werden, die im Rahmen einer Ausschussbegutachtung eingeholt werden (§ 40 Abs. 1 GOG-NR). Schließlich ermöglichen  § 19 Abs. 2 und  § 20 Abs. 1 Z 1 VO-UA die Anfertigung von „wörtlichen Protokollen“ über die öffentliche Befragung von Auskunftspersonen und deren Veröffentlichung, wenn ein Untersuchungsausschuss dies beschließt.

Verhandlungsgegenstände des EU-Hauptausschusses und seines EU-Unterausschusses

Mit dem EU-Informationsgesetz 2012 wurde die EU-Datenbank gesetzlich verankert und der Öffentlichkeit weitgehend zugänglich gemacht. Sie enthält alle EU-Vorhaben, wie sie von den Ministerien bzw. von den Institutionen der Europäischen Union an den Nationalrat (und Bundesrat) zur Information und Mitwirkung übermittelt werden. All diese Dokumente sind potenzielle Verhandlungsgegenstände des EU-Hauptausschusses und seines Ständigen EU-Unterausschusses. Informationen österreichischer Organe zu EU-Vorhaben, wie z.B. die für Tagesordnungspunkte der EU-Ausschüsse bzw. auf Verlangen von Abgeordneten durch den/die zuständige/n BundesministerIn übermittelten Schriftlichen Informationen gemäß § 6 EU-InfoG inklusive dargelegter österreichischer Position zu einem konkreten EU-Vorhaben, finden sich auf der allgemeinen Website des Parlaments.

Verlautbarungen über Ausschussberatungen

Haben vorberatende Ausschüsse die Beratungen über einen Verhandlungsgegenstand abgeschlossen, wird ein Ausschussbericht erstellt, der dann zum Verhandlungsgegenstand im Plenum wird (siehe oben: Beilagen zu Stenographischen Protokollen). Gemäß § 39 Abs. 1 GOG-NR (erster Satz) kann der/die PräsNR weitere Verlautbarungen über die Tätigkeit der Ausschüsse veranlassen. Darunter fällt die gängige Praxis, im Rahmen der Parlamentskorrespondenz über die eingelangten Verhandlungsgegenstände, die Tagesordnung der Ausschüsse, deren Beratungen und Abstimmungen zu berichten.

Angesichts dessen, dass die meisten Ausschussberatungen nicht öffentlich zugänglich sind, kommt diesen Informationen besondere Bedeutung zu, auch wenn Ausschussberatungen und -beschlüssen in den meisten Fällen bloß vorbereitender Charakter zukommt. Das letzte Wort hat meist das Plenum. Doch die Öffentlichkeit wird so schon frühzeitig über die Positionierung und Argumente der Fraktionen informiert. Die in den Ausschussberatungen zum Verhandlungsgegenstand eingebrachten Abänderungsanträge werden in der Praxis nicht veröffentlicht. Der Ausschussbericht gibt nur die Begründung angenommener Abänderungsanträge wieder und enthält den abgeänderten Gesetzesentwurf. Wird ein Abänderungsantrag angenommen, erschließen sich die Änderungen indirekt aus dem Vergleich zwischen dem ursprünglichen Gesetzesentwurf und dem im Ausschuss angenommenen Gesetzesentwurf. Abänderungsanträge, die nicht angenommen werden, sind nicht öffentlich zugänglich.

Eine Sonderstellung nimmt der Hauptausschuss im Rahmen der Mitwirkung an der Vollziehung ein (wie z.B. an der Erlassung einzelner Verordnungen des Bundesministers für Soziales, Gesundheit, Pflege und Konsumentenschutz und der Bundesregierung im Zusammenhang mit COVID-19). Da diese Verhandlungsgegenstände (laut Verfassung) nach der Beratung im Hauptausschuss nicht im Plenum behandelt werden, werden sie weder als Beilagen zu den Stenographischen Protokollen veröffentlicht, noch gibt es etwa – wie im Fall der EU-Vorhaben – spezifische Veröffentlichungspflichten. Diese Verhandlungsgegenstände werden also nicht veröffentlicht. Die Verlautbarungen über die Parlamentskorrespondenz inkl. der Tagesordnung sind in diesen Fällen die einzige Informationsquelle für die Öffentlichkeit.

Gemäß § 39 Abs. 1 GOG-NR (zweiter Satz) können die Ausschüsse auch vom/von der Vorsitzenden und einem/einer SchriftführerIn gefertigte Kommuniqués veröffentlichen lassen. Dies ist etwa bei Enderledigung eines Berichtes (der Bundesregierung oder eines ihrer Mitglieder) im Ausschuss der Fall. Das Kommuniqué gibt darüber Auskunft, wie der Bericht behandelt wurde.

Liste der Abgeordneten und Meldungen nach dem Unvereinbarkeits- und Transparenz-Gesetz

Gemäß § 14 Abs. 7 GOG-NR hat der/die PräsNR die Herausgabe einer Liste der Abgeordneten zu veranlassen. Sie muss Auskunft darüber geben, in welchem Wahlkreis der/die Abgeordnete gewählt wurde bzw. welchem Klub er/sie angehört, und den Wohnort enthalten. Nach Beratung in der Präsidialkonferenz kann der/die PräsNR weitere Angaben hinzufügen (siehe aktuell die Liste der Abgeordneten). Weiters sind gemäß § 9 BezBegrBVG die Meldungen der Abgeordneten nach dem Unvereinbarkeits- und Transparenz-Gesetz zu veröffentlichen (siehe dazu im Detail die aktuelle Liste).

Sonstige Veröffentlichungen

Das Webangebot des Parlaments geht weit über die bisher genannten rechtlichen Grundlagen zur Veröffentlichung hinaus und wird laufend ergänzt, denn § 14 Abs. 8 GOG-NR ermächtigt den/die PräsNR ganz allgemein zu weiteren Veröffentlichungen.

Beispiele:

So werden seit 1999 die Materialien zur Begutachtung der Ministerialentwürfe digital veröffentlicht. Mittlerweile sind rückerfassend alle seit 4. November 1975 von den Ministerien übermittelten und zur Begutachtung ausgesandten Gesetzentwürfe samt Stellungnahmen auf der Website des Parlaments zu finden (siehe z.B. für die XIV. GP). Seit September 2017 können alle österreichischen BürgerInnen eine Stellungnahme abgeben (erweitertes Begutachtungsverfahren). Seit 2014 können BürgerInnen eingebrachte parlamentarische Bürgerinitiativen und Petitionen sowie Stellungnahmen im Begutachtungsverfahren zu Ministerialentwürfen elektronisch unterstützen.

Alle Berichte der Bundesregierung und ihrer Mitglieder werden mit Einlangen im Nationalrat auf der Website des Parlaments aufgrund der Ermächtigung in § 14 Abs. 8 GOG-NR veröffentlicht, gleichgültig ob sie der zuständige Ausschuss an das Plenum weiterleitet oder enderledigt. Berichte, die der/die FinanzministerIn gemäß dem Bundeshaushaltsgesetz an den Budgetausschuss vorzulegen hat, sind solcherart ebenso weitgehend über die Website des Parlaments zugänglich.

Auf der Website des Parlaments finden sich auch Studien und Analysen, die vom Parlament in Auftrag gegeben oder von der Parlamentsdirektion erstellt wurden. Seit Jänner 2021 bündelt eine zusätzliche Website, die Fachinfoseite, Fachinformationen der Parlamentsdirektion.

Ton- und Bildaufnahmen

Gemäß § 14 Abs. 6 GOG-NR hat der/die PräsNR für Ton- und Bildaufnahmen der Verhandlungen vorzusorgen. Diese Bestimmung ist Grundlage für Fernseh- und Radioübertragungen von den Plenarsitzungen. Gemäß § 37a Abs. 1 GOG-NR sind Ton- und Bildaufnahmen von (den oben erwähnten) öffentlichen Ausschusssitzungen (mit Ausnahme der Sitzungen des Rechnungshofausschusses) und von Enquete-Kommissionen (§ 98 Abs. 5 GOG-NR) möglich. Die für MedienvertreterInnen zugänglichen Sitzungen des Untersuchungsausschusses dürfen nur innerhalb des Parlamentsgebäudes übertragen werden (§ 17 VO-UA). Seit 2019 ist eine eigene Mediathek zur Übertragung der öffentlichen Sitzungen und Veranstaltungen eingerichtet. Hier können Plenarsitzungen live und on demand mitverfolgt werden.


Quellenauswahl

Baltl, Österreichische Rechtsgeschichte: unter Einschluß sozial- und wirtschaftsgeschichtlicher Grundzüge; von den Anfängen bis zur Gegenwart (1986).

Kelsen, Die Verfassungsgesetze der Republik Österreich, Fünfter Teil Bundesverfassung (1922).

Konrath/ Neugebauer, Art 33 B-VG, in: Kahl/ Khakzadeh/ Schmid (Hrsg.), Kommentar Bundesverfassungsrecht (2021).

Kopetzki, Art 33 B-VG, in: Korinek/ Holoubek et al (Hrsg.), Österreichisches Bundesverfassungsrecht (2005).

Neugebauer, Aktuelle datenschutzrechtliche Fragen im Parlament, in: FS Kopetzki (2019) 415.

Neugebauer/ Rattinger, Art 32 B-VG, in: Kahl/ Khakzadeh/ Schmid (Hrsg.), Kommentar Bundesverfassungsrecht (2021).

RLW-Fachdossier, „Streng Geheim“ – Was regelt das Informationsordnungsgesetz? (Februar 2021). (Schranken der Veröffentlichung und Umgang mit schutzbedürftigen Informationen)

Schefbeck, Auf dem Weg zur E-Konsultation? In: Prosser/ Parycek (Hrsg.), Elektronische Demokratie in Österreich (2007) 43.

Siess-Scherz, Die Öffentlichkeit von Ausschussverhandlungen, ÖJZ 1998, 441.

Weiß, Theorie der Parlamentsöffentlichkeit (2011).

Wiederin, Information, Medien und Demokratie. Die Rechtslage in Österreich, in: Hofmann/ Marko/ Merli/ Wiederin (Hrsg.), Information Medien und Demokratie. Ein europäischer Rechtsvergleich (1997) 215.

Zögernitz, Nationalrat-Geschäftsordnung (2020).