Was ist (und macht) der Hauptausschuss des Nationalrates?

Der Hauptausschuss (Art. 55 B-VG) ist jener Ausschuss, über den der Nationalrat (NR) unmittelbar an der Vollziehung des Bundes mitwirkt. Darüber hinaus nimmt er aber auch andere Aufgaben für den NR wahr. Zuletzt erhielt der Hauptausschuss aufgrund seiner Einbindung in den Erlass von Verordnungen zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie mehr Aufmerksamkeit in den Medien. Tatsächlich hatten 33 der bislang 62 Sitzungen in der aktuellen Gesetzgebungsperiode (GP) auch die Herstellung des Einvernehmens mit dem Hauptausschuss hinsichtlich (das heißt seine Zustimmung zu) COVID-19-Verordnungen des zuständigen Bundesministers (BM) zum Gegenstand.

Dieses Fachdossier setzt sich mit der besonderen Stellung des Hauptausschusses auseinander, geht auf dessen Zusammensetzung ein und erörtert schließlich die ihm übertragenen Aufgaben.

Welche Stellung nimmt der Hauptausschuss im Staatsgefüge ein?

Zu Beginn der Ersten Republik bestand die wichtigste Aufgabe des Hauptausschusses darin, einen Vorschlag für die Wahl der Bundesregierung (BReg) durch den NR zu machen (Art. 55 und Art. 70 Abs. 1 B-VG 1920). Die B-VG Novelle 1929 bewirkte eine Schwächung der nach dem B-VG 1920 dominierenden Rolle des Parlaments im Staat. Seither hat die Bundespräsidentin bzw. der Bundespräsident (BPräs) die Befugnis, die Mitglieder der BReg zu ernennen. Mit der Beseitigung der diesbezüglichen Kompetenz des NR entfiel auch das Vorschlagsrecht des Hauptausschusses.

Die zentrale staatspolitische Bedeutung des Hauptausschusses besteht seitdem vor allem darin, Verwaltungsentscheidungen des Bundes demokratisch zu legitimieren. Er nimmt als ein Organ der Gesetzgebung eine gewaltenverbindende Stellung zwischen der Legislative und der Exekutive ein. Das Parlament übernimmt demnach Mitverantwortung für das Handeln von Verwaltungsorganen.

Aber auch darüber hinaus führt die Einrichtung des Hauptausschusses – insbesondere vor dem Hintergrund des Dualismus von Opposition(sparteien) und Regierung(-sparteien) – zu einer Verschränkung der Staatsgewalten: So ermöglicht die Mitgliedschaft im Ausschuss vor allem den Abgeordneten der Opposition, in gewissen Bereichen Einblicke in die Tätigkeiten der Vollziehung zu erlangen. Die dadurch gewonnenen Erkenntnisse können wiederum den Einsatz (anderer) parlamentarischer Kontrollrechte, wie etwa die Stellung parlamentarischer Anfragen oder das Einbringen von Entschließungsanträgen, zur Folge haben. In diesem Zusammenhang erfüllt der Hauptausschuss auch im Wege der Informationsbeschaffung (neben der unmittelbaren Einbindung in die Bundesvollziehung auch z. B. durch Berichtspflichten der BReg gegenüber dem HA gemäß Art. 55 Abs. 4 B-VG) seine Rolle als “institutioneller Garant parlamentarischer Kontrolle”, wie Neisser es bezeichnet.

Eine besondere Krisenfunktion erfüllt der Ständige Unterausschuss (UA) des Hauptausschusses, der von Verfassung wegen “jederzeit einberufen werden und zusammentreten” können muss (Art. 55 Abs. 3 B-VG; zu dessen Aufgaben siehe unten). Aber auch der Hauptausschuss selbst ist ebenso außerhalb der Tagungen des NR einzuberufen, “wenn sich die Notwendigkeit hiezu ergibt” (Art. 55 Abs. 2 B-VG).

Schließlich nimmt der Hauptausschuss in der politischen Praxis insofern eine hervorgehobene Stellung unter den Ausschüssen ein, als der Mitgliedschaft darin eine große Bedeutung beigemessen wird. So führt traditionell die Präsidentin bzw. der Präsident des NR (NRPräs) den Vorsitz im Hauptausschuss und gehören dem Ausschuss in der Regel auch die Obleute der Klubs an (die Stellvertretung von vorsitzenden NationalratspräsidentInnen erfolgt durch Zweite bzw. Dritte PräsidentInnen, im Fall von deren Verhinderung durch Klubobleute des im HA mit den meisten Stimmen vertretenen Klubs).

Wie setzt sich der Hauptausschuss zusammen?

Gemäß Art. 55 Abs. 1 B-VG wählt der NR den Hauptausschuss aus seiner Mitte nach dem Grundsatz der Verhältniswahl. Der Hauptausschuss ist somit einer jener Ausschüsse, die verfassungsrechtlich zwingend vom NR zu wählen sind. Im Gegensatz dazu ist der NR bei der Einsetzung vorberatender Ausschüsse frei (zur Wahl der vorberatenden Ausschüsse siehe zuletzt die 8. Sitzung des NR der 27. GP sowie das diesbezügliche Stenographische Protokoll).

In der parlamentarischen Praxis wird der Hauptausschuss im Zuge des Zusammentritts des neu gewählten NR in der konstituierenden Sitzung als erster Ausschuss gewählt (siehe zuletzt in der 1. Sitzung des NR der 27. GP). Hierbei kommen Wahllisten zum Einsatz. Demgegenüber werden die Mitglieder der vorberatenden Ausschüsse direkt von den Klubs nominiert (§ 32 GOG-NR).

Die Zusammensetzung des Hauptausschusses entspricht im Ergebnis – wie auch bei sonstigen Ausschüssen – den Kräfteverhältnissen im Plenum des NR.  Derzeit besteht der HA aus 23 Mitgliedern, wobei dem größten Klub 9 und dem kleinsten 2 Mitglieder angehören. Weder im B-VG noch im GOG-NR besteht eine ausdrückliche Garantie dafür, dass im Hauptausschuss jeder parlamentarische Klub vertreten sein muss. Nichtsdestotrotz wird in der parlamentarischen Praxis davon ausgegangen, dass jeder Klub zumindest einen Vertreterin oder einen Vertreter in den Hauptausschuss entsenden können muss.

Im Fall der Verhinderung von Mitgliedern des Hauptausschusses treten als Ersatzmitglieder jene Abgeordneten ein, die die Mitglieder des NR, welche die jeweilige Liste eingereicht haben, der bzw. dem NRPräs schriftlich bezeichnen (§ 30 Abs. 5 GOG-NR). Die parlamentarische Praxis erachtet es jedoch nicht für erforderlich, in jedem individuellen Verhinderungsfall ein Ersatzmitglied schriftlich zu bezeichnen.

Eine Besonderheit besteht hinsichtlich der Amtsdauer des Hauptausschusses: So bleibt dieser in der Regel (außer im Fall der Auflösung des NR durch die bzw. den BPräs gemäß Art. 29 Abs. 1 B-VG) über das Ende der GP hinaus solange im Amt, bis der neu gewählte NR den Hauptausschuss neu gewählt hat (§ 6 Abs. 1 GOG-NR). Auch die Immunität der Mitglieder des Hauptausschusses währt solange, bis deren Funktion – durch Wahl des Hauptausschusses durch den neuen NR – erlischt. Demgegenüber endet die Immunität jener Mitglieder des NR, die nicht Mitglieder des Hauptausschusses sind, „mit dem Tag des Zusammentrittes des neugewählten Nationalrates“ (Art. 57 Abs. 6 B-VG).

Was sind die Aufgaben des Hauptausschusses?

Die Aufgaben des Hauptausschusses sind vielfältig. Eine (nicht abschließende) Auflistung seiner Aufgaben findet sich in § 29 Abs. 2 GOG-NR.

Die folgende Aufzählung gibt einen Überblick über die wichtigsten Aufgaben des Hauptausschusses:

Im Gegensatz zu den Fachausschüssen dient der Hauptausschuss grundsätzlich nicht der Vorberatung von Verhandlungsgegenständen für deren weitere Behandlung im Plenum. Gerade weil der Hauptausschuss hinsichtlich der meisten seiner Aufgaben selbstständig entscheidet, erstattet er nur in wenigen Fällen Bericht an den NR (zuletzt bei der Erstattung eines Gesamtvorschlages für die Wahl der Vorsitzenden der Parlamentarischen Bundesheerkommission). Bei Verordnungen, die des Einvernehmens mit dem Hauptausschuss bedürfen, folgt aus der Veröffentlichung des betroffenen Rechtsakts im Bundesgesetzblatt (BGBl. II), dass der Hauptausschuss eingebunden war (z. B. die 4. COVID-19-Maßnahmenverordnung): Die Kundmachung im BGBl. hat nämlich zwingend einen Hinweis auf die Herstellung des Einvernehmens mit dem Hauptausschuss zu enthalten.

Die Öffentlichkeit wird jedoch auch im Wege der Berichterstattung durch die Parlamentskorrespondenz, deren Meldungen auf der Website des Parlaments abrufbar sind, über den Verlauf von Sitzungen des Hauptausschusses informiert (siehe z. B. die Parlamentskorrespondenz Nr. 118 vom 07.02.2022). Die Verhandlungsgegenstände des Hauptausschusses selbst werden nicht veröffentlicht (siehe dazu das Fachdossier Was veröffentlicht das Parlament?).

Umgekehrt ist regelmäßig Gegenstand parlamentarischer Diskussionen, welche Informationen der Hauptausschuss selbst im Zusammenhang mit der Bestellung von Organen erhält bzw. erhalten soll. Dabei geht es insbesondere um die Frage, ob der Hauptausschuss bloß Kenntnis über die von der BReg vorgeschlagenen oder aber auch über jene BewerberInnen erlangen soll, die nicht im Vorschlag der BReg enthalten sind (in einem weiteren Schritt betrifft dies auch die  Bewerbungsunterlagen; siehe ein Beispiel aus der jüngeren Vergangenheit und das Fachdossier Wer besetzt die Gerichtshöfe?).

Hinsichtlich der Aufgaben des Hauptausschusses kann grob unterschieden werden zwischen jenen, denen eine vorbereitende Funktion für Entscheidungen des NR zukommt, und solchen, in denen der er selbstständig und endgültig entscheidet. In Folge wird entlang dieser Differenzierung auf je eine Befugnis des Hauptausschusses näher eingegangen:

Vorbereitend: Einleitung eines Mandatsverlustverfahrens

Erfüllt ein Mitglied des NR einen “gesetzlich vorgesehenen Grund für den Verlust der Mitgliedschaft” (Art. 141 Abs. 1 Satz 2 B-VG; siehe § 2 Abs. 1 GOG-NR), kann der NR beschließen, beim Verfassungsgerichtshof (VfGh) einen Antrag auf Einleitung eines Mandatsverlustverfahrens einzubringen. Dem Hauptausschuss obliegt die Vorbereitung eines solchen Beschlusses des NR.

Dasselbe gilt hinsichtlich Anträgen des NR auf Einleitung eines Amtsverlustverfahrens gegen Mitglieder BReg, StaatssekretärInnen, PräsidentInnen des Rechnungshofes oder Mitglieder der Volksanwaltschaft (Art. 141 Abs. 1 lit. e B-VG).

Selbstständig: Herstellung des Einvernehmens mit der Bundesregierung oder BundesministerInnen über bestimmte allgemeine Akte soweit dies durch Bundesgesetz vorgesehen ist

Art. 55 Abs. 4 Fall 1 B-VG sieht die Möglichkeit des einfachen Gesetzgebers vor, einzelne Akte der Vollziehung an das Einvernehmen mit dem Hauptausschuss zu binden. Der Begriff der allgemeinen Akte umfasst dabei zuvorderst Verordnungen (vgl. § 29 Abs. 2 lit. g GOG-NR). Das GOG-NR beinhaltet keine Regelungen für den Fall, dass kein Einvernehmen mit dem Hauptausschuss erzielt wird, d. h. dass dieser seine Zustimmung verweigert. Nach herrschender Ansicht in der Literatur kann der Hauptausschuss die übermittelte Verordnung jedenfalls nicht inhaltlich abändern. Verhandlungsgegenstand ist nämlich nicht die Verordnung selbst, sondern der jeweilige Antrag auf Zustimmung bzw. Herstellung des Einvernehmens. Nach der Rechtsprechung des VfGH kann der Hauptausschuss auch nicht auf seine Aufgaben verzichten oder diese anderen Organen übertragen (außer das Verfassungsrecht sieht eine Übertragung ausdrücklich vor, z. B. Art 23k Abs. 2 B-VG).

Diese Möglichkeit des (einfachen) Gesetzgebers, die Verwaltung an die Zustimmung eines Organs der Gesetzgebung zu binden, stellt eine Durchbrechung des Prinzips der Gewaltenteilung dar, welche dementsprechend in Art. 55 B-VG verfassungsrechtlich ausdrücklich vorgesehen ist. Eine Bindung des Verordnungsgebers an das Einvernehmen des Hauptausschusses erfolgt vor allem dann, wenn einer Verordnung besondere Bedeutung zukommt. Beispiele dafür sind etwa die Verordnungen der BReg zur Festsetzung der Wahltage für die Wahl des NR (§ 1 Abs. 2 Nationalrats-Wahlordnung), des BPräs (§ 1 Bundespräsidentenwahlgesetz) und der Mitglieder des Europäischen Parlaments (§ 2 Abs. 1 Europawahlordnung) oder Verordnungen von InnenministerInnen, mit welcher gewisse Sondereinheiten der Sicherheitsverwaltung gebildet werden (§ 6 Abs. 3 Sicherheitspolizeigesetz).

Ein weiteres Beispiel ist die Einbindung des Hauptausschusses in den Erlass von Verordnungen, die der Bekämpfung der COVID-19-Pandemie dienen. So soll „[b]ei den eingriffsintensivsten Maßnahmen […] zur demokratischen Legitimierung […] eine parlamentarische Einbindung in Form der Herstellung des Einvernehmens mit dem Hauptausschuss des Nationalrates erfolgen“ (vgl. die Ausführungen zu § 11 des COVID-19-Maßnahmengesetz im Bericht des Gesundheitsausschusses). Stark eingreifende Maßnahmen, wie Betretungsverbote oder Ausgangsregelungen, dürfen nur im Einvernehmen mit dem Hauptausschuss und zudem nur zeitlich befristet erlassen werden. Für den Fall, dass eine Verlängerung der Maßnahmen erforderlich ist, bedarf diese der neuerlichen Zustimmung des Hauptausschusses. Damit ist die laufende Kontrolle der Verwaltung durch die Gesetzgebung im Wege einer regelmäßigen Neubewertung der Erforderlichkeit der Maßnahmen gewährleistet.

Formal betrachtet bleiben derartige Verordnungen Rechtsakte der BReg bzw. von BundesministerInnen und können gemäß Art. 139 B-VG (nur) vom VfGH auf ihre Gesetzes- bzw. Verfassungskonformität geprüft werden. Die Verantwortlichkeit des Hauptausschusses bleibt somit primär eine politische. Dessen Tätigkeit kann bloß indirekt mittels Verordnungsprüfung durch den VfGH rechtlich kontrolliert werden.

Was ist (und macht) der Ständige Unterausschuss des Hauptausschusses?

Der Ständige UA des Hauptausschusses ist von diesem nach den Grundsätzen der Verhältniswahl zu wählen, wobei ihm mindestens ein Mitglied jeder im Hauptausschuss vertretenen Partei angehören muss. Der Ständige UA des HA erfüllt eine besondere Krisenfunktion, was zum einen darin zum Ausdruck kommt, dass das GOG-NR dafür „Vorsorge zu treffen [hat], dass der ständige UA jederzeit einberufen werden und zusammentreten kann“ (Art. 55 Abs. 3 B-VG). Zum anderen zeugen dessen Aufgaben von seiner besonderen Stellung: So übernimmt der Ständige UA des HA einerseits im Fall der Auflösung des NR durch den BPräs gemäß Art. 29 Abs. 1 B-VG die Aufgaben des Hauptausschusses bis zur Neuwahl des Hauptausschusses (Art. 55 Abs. 3 letzter Satz B-VG). Andererseits bedürfen Notverordnungen des BPräs gemäß Art. 18 Abs. 3 B-VG der Zustimmung des Ständigen UA des HA.

Nicht zu verwechseln ist der Ständige UA des HA mit dem Ständigen UA in Angelegenheiten der EU. Dieser kann gemäß Art. 23k Abs. 2 B-VG vom Hauptausschuss eingerichtet und mit der Wahrnehmung der dem Hauptausschuss zustehenden Mitwirkungsaufgaben in Angelegenheiten der EU betraut werden.


Quellenauswahl

Gerlich, Parlamentarische Kontrolle im politischen System (1973), 144 ff, 278 ff.

Kahl, Art 55 B-VG, in: Korinek/ Holoubek (Hrsg.), Österreichisches Bundesverfassungsrecht. Textsammlung und Kommentar (7. Lfg. 2005).

Kodex Parlamentsrecht, Kapitel 19, Sonstige Mitwirkungsrechte des Nationalrates (2. Auflage, Stand 1.10.2019).

Neisser, Art 55 B-VG, in: Kneihs/ Lienbacher (Hrsg.), Rill-Schäffer-Kommentar Bundesverfassungsrecht (12. Lfg. 2013).

Rattinger/ Neugebauer, Art 55 B-VG, in: Kahl/ Khakzadeh/ Schmid (Hrsg.), Kommentar Bundesverfassungsrecht. B-VG und Grundrechte (2021).

Verfassungsgerichthof (VfGh), VfSlg. 4340/1962.

Verfassungsgerichthof (VfGh), VfSlg. 17.210/2004.

Wiederin, Zwei Fragen des Notverordnungsrechts des Bundespräsidenten, in: FS Holzinger (2017), S. 785 ff.

Zögernitz, Nationalrat-Geschäftsordnung (4. Auflage 2020), §§ 29 ff.