Sicherheit in Parlamenten

Parlamentsgebäuden kommt eine große symbolische und praktische Bedeutung zu. Die parlamentarische Demokratie baut darauf auf, dass diese Orte des politischen Austausches und der politischen Diskussion für BürgerInnen möglichst zugänglich sind. In jüngster Zeit sind Parlamente aber auch zum Ziel von Protesten und Attacken geworden (Belgrad Juli 2020; Berlin August und November 2020; Washington Jänner 2021). Das führt international zu einer verstärkten Auseinandersetzung mit Sicherheitsfragen in Parlamenten.

Was macht den Schutz von Parlamenten zu einer besonderen Frage?

Die Wahrnehmung von Sicherheitsaufgaben in Parlamenten ist eng mit deren Stellung und Selbstverständnis als Staatsorgan verbunden. Obwohl es immer wieder zu Attentaten (z. B. Wien 1911) oder Putschversuchen (z. B. Spanien 1981) in Parlamenten kam oder Parlamente das Ziel von Protesten waren (z. B. Wien 1927), werden Rechts- und Organisationsfragen meist nur mit Blick auf das Verhältnis zwischen Parlament und Regierung diskutiert. Das hat historische Gründe:

In britisch geprägten Rechtssystemen hat sich im 17. Jhdt. das Parlamentsprivileg entwickelt. Es ist die Summe von Rechten der Abgeordneten und des Parlaments selbst und garantiert den umfassenden Schutz aller demokratisch-parlamentarischen Funktionen vor Eingriffen anderer Staatsorgane.

In Kontinentaleuropa lag der Fokus vom 19. Jhdt. an auf der Rechtsstellung der Abgeordneten und deren parlamentarischer Immunität. Die Rechte der Abgeordneten begrenzten die Reichweite der Rechte der Institution selbst. Erst in der Weiterentwicklung der Parlamente zu einer eigenständigen Staatsgewalt wurde die Frage zentral, wer rechtlich und faktisch über den Zusammentritt und den Verlauf der Beratungen des Parlaments entscheidet.

In Österreich waren zwei Ereignisse prägend: In der Badeni-Krise 1897, in der es im Abgeordnetenhaus zu heftigen Auseinandersetzungen kam, wurde die sogenannte Lex Falkenhayn beschlossen. Sie ermöglichte es, Abgeordnete durch die Polizei abführen zu lassen. Dieses Gesetz wurde zwar bald aufgehoben, es sollte aber für lange Zeit die Debatten über das Verhältnis von Regierungen und Parlamenten prägen. Ähnliches gilt für die Ausschaltung des Nationalrates (NR) durch die Bundesregierung 1933: Nach dem Rücktritt der drei Präsidenten am 4. März 1933 wurde ein neuerlicher Zusammentritt durch Aufstellung uniformierter Polizei vor dem Parlamentsgebäude und von Kriminalbeamten in Zivil vor den Sitzungssälen verhindert.

Diese Fragen stellen sich heute weltweit insofern anders dar, als politische und parlamentarische Auseinandersetzungen in einer Mediengesellschaft stattfinden. Parlamente sind der Ort, an dem Demokratie sichtbar wird und an dem politische Akteure und Akteurinnen aller Parteien die Chance haben, Aufmerksamkeit zu bekommen. Ähnliches gilt für politischen Protest. Unabhängig davon macht es aber schon die große Zahl an Personen, die sich in und im Umfeld von Parlamenten aufhalten, notwendig, besondere Vorkehrungen für deren Sicherheit zu treffen. In Österreich, Deutschland und vielen anderen Staaten wurden die Rechtsgrundlagen aber bislang nicht angepasst. Aktuelle Fragen müssen also auf Grundlagen beantwortet werden, die oft vor 150 Jahren formuliert wurden.

Wer ist im österreichischen Parlament für Sicherheitsangelegenheiten zuständig?

Die Bundesverfassung sieht weder ein Parlamentsprivileg noch besondere Bestimmungen zur Sicherheit des Parlaments vor. Art. 30 Abs. 2 B-VG bestimmt lediglich, dass die Geschäfte des NR aufgrund eines besonderen Bundesgesetzes, des Geschäftsordnungsgesetzes 1975 (GOG-NR), geregelt werden. Ähnliches legt Art. 37 Abs. 2 B-VG für den Bundesrat (BR) fest. Zu den Geschäften beider Kammern gehört die Wahrnehmung der Ordnungsaufgaben in den Sitzungen, die den ordentlichen Gang der Verhandlungen sichern soll. Wesentlicher Anknüpfungspunkt dafür ist die Immunität der Abgeordneten, die sicherstellt, dass diese wegen ihres Verhaltens in einer Parlamentskammer nur von dieser selbst zur Verantwortung gezogen werden dürfen.

Der/Die PräsidentIn des NR hat in seiner Rolle als Verwaltungsorgan und im Rahmen des Hausrechts sowie im Zuge der Vorsitzführung während Sitzungen Ordnungs- und Sicherheitsaufgaben wahrzunehmen. Im Parlament treffen drei sicherheitsrelevante Bereiche aufeinander: 1. die Sitzungspolizei, 2. das Hausrecht und 3. der Zuständigkeitsbereich der Sicherheits- und Strafverfolgungsbehörden.

1.     Sitzungspolizei

Die Präsidenten und Präsidentinnen des Nationalrates (NR) und des Bundesrates (BR) sind für die Aufrechterhaltung der Ruhe und Ordnung in den Sitzungen zuständig (§ 13 Abs. 2 GOG-NR, § 7 Abs. 2 GOBR). In den Ausschüssen sind dafür die Ausschussobleute zuständig (§ 34 Abs. 4 GOG-NR, § 28 Abs. 3 GO-BR ). Bei Ordnungsstörungen während einer Sitzung kann der/die jeweilige Vorsitzende (zur Vertretung in der Vorsitzführung siehe § 15 GOG-NR bzw. § 8 Abs. 2 GO-BR) sitzungspolizeiliche Maßnahmen anordnen, etwa RednerInnen oder die Sitzung unterbrechen, einen Ordnungsruf erteilen (§ 102 GOG-NR bzw. § 70 GO-BR) sowie anordnen, dass BesucherInnen, die die Ruhe stören, von den Besuchergalerien zu entfernen bzw. diese zu räumen sind (§ 13 Abs. 3 GOG-NR, § 7 Abs. 2 GO-BR). Dies erfolgt im Rahmen der Staatsfunktion Gesetzgebung. Das bedeutet, wie der VfGH bestätigt hat (VfSlg 11.882/1998), dass es keinen Rechtsschutz gegenüber solchen Anordnungen der Präsidenten und Präsidentinnen gibt. Ebenso ist aber auch ausgeschlossen, dass z. B. die Sicherheitsbehörden wegen einer Ordnungsstörung in einer Sitzung des NR bzw. des BR bestrafen (VfSlg 19.990/2015). Die Möglichkeit der Verhängung eines Ordnungsgeldes gegen Mitglieder des NR besteht nur im Verfahren vor den parlamentarischen Untersuchungsausschüssen (§ 54 VO-UA; § 7a BBezG).

2.     Hausrecht und Hausordnung

Die Ausübung des Hausrechts in den Parlamentsgebäuden obliegt dem Präsidenten/der Präsidentin des NR. Er erlässt nach Beratung in der Präsidialkonferenz die Hausordnung für die Parlamentsgebäude (HO) (§ 14 Abs. 1 GOG-NR ). Das GOG-NR macht dafür keine näheren Vorgaben. Seit der Monarchie regelt die HO den Zutritt zu den Parlamentsgebäuden, insbesondere – im Lichte des Öffentlichkeitsgrundsatzes (Art. 32 und 37 Abs. 2 B-VG) – zu den Sitzungsräumen. Die HO enthält unter anderem generelle Regelungen für BesucherInnen und Führungen sowie Bestimmungen betreffend die Zuteilung von Räumlichkeiten an den BR und die Klubs (VfGH VfSlg. 18.366/2008). In Räumen, die ausschließlich dem Bundesrat überlassen sind, kann der/die PräsidentIn des BR weitere Anordnungen über die Benützung treffen, wobei das Hausrecht grundsätzlich beim Präsidenten/der Präsidentin des NR verbleibt (Z 12 HO).

Die HO enthält somit Anordnungen im Bereich der Privatwirtschaftsverwaltung, Dienstanweisungen an die Bediensteten der Parlamentsdirektion, aber auch Regelungen nur für den Bereich der Gesetzgebung. Den Medienvertretern und -vertreterinnen kommt hinsichtlich des Zutritts zu den Parlamentssitzungen mit Blick auf die Parlamentsberichterstattung eine besondere Rolle zu (vgl. EGMR 9.2.2017, 67259/14, Selmani u. a. gg. Mazedonien; 26.5.2020, 63164/16, Mándli u. a. gg. Ungarn).

3.     Polizeiliches Einschreiten und strafrechtliche Ermittlungsmaßnahmen

Seit Jahrzehnten besteht eine gut funktionierende Zusammenarbeit zwischen der für Sicherheitsaufgaben zuständigen Abteilung der Parlamentsdirektion und den vor Ort tätigen Organen des öffentlichen Sicherheitsdienstes (= Polizei). Diese Kooperation im Bereich der Innensicherung des Hohen Hauses insbesondere bei Sitzungen und Veranstaltungen wurde im April 2021 in einem zwischen dem Präsidenten des NR und dem Bundesminister für Inneres abgeschlossenen Verwaltungsübereinkommen näher geregelt.

Darin wird festgelegt, in welcher Weise die Polizei den Präsidenten und Präsidentinnen des NR und des BR, Ausschussvorsitzende und die mit Sicherheitsaufgaben betrauten Parlamentsbediensteten bei der Erfüllung ihrer Sicherheitsaufgaben unterstützen, konkret etwa durch Präsenz bei öffentlichen Plenar- und Ausschusssitzungen, bei öffentlichen Veranstaltungen und Enqueten sowie durch Hilfeleistung bei der sich aus dem Hausrecht ergebenden Aufgaben (z. B. Zutrittskontrollen). Mit dem Verwaltungsübereinkommen werden aber explizit keine neuen Aufgaben und Befugnisse der Polizei geschaffen; deren gesetzliche Aufgaben und Befugnisse bleiben davon unberührt. Daneben werden im Übereinkommen organisatorische Aspekte, wie die Anzahl und Auswahl der vor Ort tätigen Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes und der Informations- und Datenaustausch, geregelt.

Von besonderer Bedeutung ist die Z 2 der Hausordnung, wonach die/der PräsidentIn des NR Organe der öffentlichen Sicherheit um Unterstützung bei der Aufrechterhaltung der Ruhe und Ordnung ersuchen kann. Dabei handelt es sich jedoch um ein bloßes Ersuchen, dem die Sicherheitsbehörden nach eigenem Ermessen gemäß ihren gesetzlichen Aufgaben und Befugnissen folgen können. Eine Weisungsbefugnis der Präsidentin/des Präsidenten des NR besteht nicht. Die Organe des öffentlichen Sicherheitsdienstes sind organisatorisch und funktional dem BMI zugeordnet. Für eine Weisungsunterstellung unter den Präsidenten/die Präsidentin des NR wäre eine ausdrückliche Verfassungsnorm erforderlich.

Polizeiliches Einschreiten im Parlamentsbereich kann – abgesehen von bloßen Unterstützungsleistungen nach dem Verwaltungsübereinkommen – nur erfolgen, soweit dies aufgrund gesetzlicher Regelungen, insbesondere nach dem Sicherheitspolizeigesetz (SPG) und dem Polizeilichen Staatsschutzgesetz (PStSG), zulässig ist.

Kriminalpolizeiliche oder staatsanwaltschaftliche Ermittlungsmaßnahmen nach der Strafprozessordnung (StPO) (z. B. die Sicherstellung von Gegenständen) können grundsätzlich auch in den Parlamentsgebäuden vorgenommen werden, wobei die Einholung einer Zustimmung des Präsidenten/der Präsidentin des NR für eine konkrete Ermittlungsmaßnahme erforderlich sein kann. Sofern sich solche Ermittlungsmaßnahmen gegen Abgeordnete als Beschuldigte richten, sind die Regelungen über die parlamentarische Immunität (Art. 57 B-VG) zu beachten. Als Zeugen oder Zeuginnen können Abgeordnete jedoch von Ermittlungsmaßnahmen betroffen sein.

Versammlungsrecht

Im Zusammenhang mit Demonstrationen oder politischen Aktionen in den oder im Umfeld von Parlamentsgebäuden ist die Versammlungsfreiheit von besonderer Relevanz. An Plenarsitzungstagen gilt die sog. Bannmeile: Während der NR, der BR, die Bundesversammlung oder ein Landtag versammelt ist, darf im Umkreis von 300 Metern von ihrem Sitze keine Versammlung unter freiem Himmel stattfinden (§ 7 Versammlungsgesetz). Die Berechnung der Bannmeile erfolgt nach der Rechtsprechung des VfGH ab der Außengrenze des Gebäudes, in dem die gesetzgebende Körperschaft tagt (VfSlg 14.356/1995).

Internationale Vergleichsbeispiele

Die Organisation der Sicherheit von Parlamenten ist international sehr unterschiedlich geregelt. Sie hängt oft eng mit der Geschichte eines Parlaments zusammen.

In Deutschland sieht das Grundgesetz (= Verfassung) ausdrücklich vor, dass der/die PräsidentIn des Bundestages das Hausrecht und die Polizeigewalt ausübt. Der Bundestag bildet folglich einen eigenen Polizeibezirk, dem der/die BundestagspräsidentIn als PolizeipräsidentIn vorsteht.

Die französische Assemblée nationale wird hingegen von der Garde républicaine, einer Einheit der Militärpolizei, bewacht. Der/die ParlamentspräsidentIn kann ihr Weisungen erteilen.

In Slowenien wird die Sicherheit des Parlaments durch die Polizei (unter Leitung des Innenministeriums) gewährleistet, die sich zu diesem Zweck mit dem Parlamentspräsidium abstimmen muss.

Im britischen Parlament sorgt das Parliamentary Security Department mit ca. 500 Bediensteten für die interne Sicherheit. Sie unterstehen den Präsidenten und Präsidentinnen der beiden Kammern. Die Außenbereiche werden vom Metropolitan Police Service gesichert.

In den USA gibt es seit 1828 eine eigene Parlamentspolizei, die United States Capitol Police. Sie umfasst mehr als 2.000 Polizisten und Polizistinnen und untersteht den beiden Häusern des US Congress.

Eine detaillierte Übersicht über diese und weitere Beispiele hat der Wissenschaftliche Dienst des Europäischen Parlaments erstellt.


Quellenauswahl

EPRS, Policing in national parliaments How parliaments organise their security (Februar 2021).

Parlamentskorrespondenz, Nationalratspräsident Sobotka und Innenminister Nehammer unterzeichneten Verwaltungsübereinkommen, Nr. 404 vom 07.04.2021.

RLW-Fachdossier, Wie reagieren Parlamente auf COVID-19? (April 2021).

Siess-Scherz, Art. 30 B-VG, in: Kneihs/ Lienbacher (Hrsg.), Rill-Schäffer-Kommentar Bundesverfassungsrecht (2019). (zum Thema Polizei im Parlament)


Judikaturhinweise

VfGH VfSlg. 11.882/1988; 19.990/2015. (zur Sitzungspolizei)

VfGH VfSlg. 13.450/1993. (zu sitzungspolizeilichen Maßnahmen als Akt der Gesetzgebung)

VfGH VfSlg. 18.366/2008. (Zuteilung von Räumlichkeiten an den Bundesrat und die Klubs; zwangsweise Öffnung und Räumung von Fraktionsräumlichkeiten als Verwaltungsakt)

VfGH VfSlg. 14.365/1995. (betreffend die Berechnung der Bannmeile; Sitz ist das Gebäude, in dem die gesetzgebende Körperschaft tagt; Berechnung ab Außengrenze des Gebäudes)

EGMR 17.05.2016, 42461/13 u.a., Karácsony u.a. gg. Ungarn. (zu Ordnungsgeld)

EGMR 9.02.2017, 67259/14 Selmani u.a. gg. Mazedonien. (Entfernung von Journalisten und Journalistinnen von der Galerie des Plenarsaales, die Ausschreitungen mitverfolgen wollten)

EGMR 26.05.2020, 63164/16, Mándli u.a. gg. Ungarn. (den Entzug von Presseakkreditierungen wegen eines Verstoßes gegen das in der Hausordnung festgelegten Filmverbotes)