100 Jahre Bundes-Verfassungsgesetz

Am 1. Oktober 1920 beschloss die Konstituierende Nationalversammlung das Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG). Es wurde seither zwar über 100 Mal verändert, aber seine wesentlichen Inhalte sind gleich geblieben. Damit zählt das B-VG zu den ältesten in Geltung stehenden Verfassungen der Welt.

Warum brauchte Österreich eine neue Verfassung?

Die Habsburgermonarchie hatte keine Verfassung im modernen Sinn. Es gab eine große Zahl einzelner Gesetze und Gesetzesbestimmungen, die den Staatsaufbau und die Grundrechte regelten. Dem Kaiser und seiner Regierung kamen die zentralen Rollen zu.

Im Herbst 1918 war klar, dass der unumkehrbare Zerfall der Habsburgermonarchie eingesetzt hatte. Am 21. Oktober 1918 kamen die 208 verbliebenen Abgeordneten des Reichsrates, die 1911 in den deutschsprachigen Wahlbezirken gewählt worden waren, im Niederösterreichischen Landhaus zusammen, um einen neuen, selbständigen Staat zu gründen. Am 30. Oktober beschloss diese Provisorische Nationalversammlung das Gesetz über die grundlegenden Einrichtungen der Staatsgewalt. Sie war die erste republikanische Verfassung Österreichs. Nachdem Kaiser Karl am 11. November auf die Teilhabe an den Regierungsgeschäften verzichtet hatte, fasste die Provisorische Nationalversammlung am 12. November den Beschluss betreffend das Gesetz über die Staats- und Regierungsform von Deutschösterreich. Damit wurde auch erklärt, dass Deutschösterreich „Bestandteil der Deutschen Republik“ sein solle.

Die ersten, im Herbst 1918 beschlossenen Gesetze über den Aufbau Deutschösterreichs regelten nur das Notwendigste. Die Ausarbeitung einer neuen, umfassenden Verfassung sollte durch die Konstituierende Nationalversammlung erfolgen. Diese wurde am 16. Februar 1919 gewählt. Das waren die ersten Wahlen in Österreich, an denen Frauen gleichberechtigt teilnehmen konnten.

Wie sollte die neue Verfassung aussehen?

Bereits im November 1918 hatten sich die politischen Parteien auf Vorschlag Karl Renners, des ersten Staatskanzlers der Republik, auf die Grundlagen der neuen Verfassung geeinigt. Sie sollte Deutschösterreich als parlamentarische Republik, Bundesstaat und Rechtsstaat organisieren. Das waren auch die Vorgaben an die Beamten der Staatskanzlei, die unter der Leitung des Wiener Universitätsprofessors Hans Kelsen ab 1919 an Verfassungsentwürfen arbeiteten. Kelsen beschrieb das 1960 anschaulich in der einzigen Filmaufnahme, die von ihm existiert.

Ausgangspunkt für die Arbeiten an der neuen Verfassung waren die Gesetze über Staatsgewalt und Regierungsform von Oktober und November 1918. Dazu kamen weitere Gesetze, wie das Grundgesetz über die richterliche Gewalt, die Änderungen des Gesetzes über die grundlegenden Einrichtungen der Staatsgewalt sowie die Gesetze über die Volksvertretung und die Staatsregierung. Die Grundsätze, die hier festgelegt wurden, finden sich fast zur Gänze im B-VG 1920 wieder.

Offen waren vor allem die Fragen hinsichtlich des Staatsoberhaupts, der parlamentarischen Demokratie und der Volksgesetzgebung, der Grundrechte und der bundesstaatlichen Organisation Österreichs.

Für alle diese Themen konnte man auf verschiedene internationale Vorbilder ebenso wie auf Erfahrungen und nicht verwirklichte Reformvorschläge aus der Zeit der Habsburgermonarchie zurückgreifen. Besondere Bedeutung kam der Verfassung des Deutschen Reichs vom 31. Juli 1919 (auch Weimarer Reichsverfassung genannt) zu. Der Grund dafür war nicht bloß der Wunsch, Österreich auf den „Anschluss“ an das Deutsche Reich vorzubereiten. Vielmehr waren in Deutschland öffentliche Diskussionen über Demokratie, politische Parteien und den Reichspräsidenten geführt worden, die international sehr viel Aufmerksamkeit erregt hatten.

In Österreich stand zur Debatte, ob das Staatsoberhaupt vom Volk oder dem Parlament gewählt werden sollte. Die Volkswahl wurde nach dem Vorbild der Weimarer Reichsverfassung als Gegengewicht zum Parlament verstanden. Das Staatsoberhaupt sollte die Staatseinheit gegenüber der Parteienvielfalt im Parlament zum Ausdruck bringen und über starke Rechte verfügen. Diesem Vorschlag stand die Sozialdemokratie skeptisch gegenüber.

Bereits im Herbst 1918 hatte man sich auf ein starkes Parlament verständigt. Offen war aber unter anderem, wie die Verbindung Parlament-WählerInnen organisiert werden sollte. Die Sozialdemokratie sprach sich für sehr kurze Gesetzgebungsperioden (etwa zwei Jahre) aus, um eine starke Rückkopplung mit den Bürgern und Bürgerinnen zu garantieren. Die Christlichsozialen favorisierten eine sechsjährige Periode in Kombination mit der Möglichkeit, Volksentscheide über Gesetze herbeizuführen.

Alle Parteien waren sich darin einig, dass die Länder vor allem aufgrund ihrer Rolle bei der Staatsbildung auch weiterhin eine wichtige Stellung haben sollten. Umstritten war jedoch, wie weit die Selbständigkeit der Länder reichen sollte, wie die Kompetenzen zwischen Bund und Ländern genau aufgeteilt und Konflikte gelöst werden sollten.

Besondere Bedeutung kam zudem den Friedensverhandlungen in Paris zu. Mit der Unterzeichnung des Staatsvertrags von St. Germain am 10. September 1919 wurde das Staatsgebiet Österreichs festgelegt und der neue Staat zur Eigenständigkeit verpflichtet. Ab diesem Zeitpunkt war klar, dass sich die politischen Parteien auch in der Verfassungsfrage festlegen mussten.

Wer hat an der Verfassung mitgearbeitet?

In die Verfassungsverhandlungen waren auf Bundes- und Landesebene zahlreiche Politiker und Beamte involviert. Besondere Bedeutung kam dem ersten Staatskanzler Karl Renner (SDAP) und dem Staatssekretär Michael Mayr (CSP) zu, der ab Oktober 1919 mit der Mitarbeit an der Verfassungs- und Verwaltungsreform betraut war. Beide arbeiteten eng mit Rechtsexperten zusammen. Der Verfassungsentwurf, der für die letzten Monate der Verhandlungen grundlegend war, wurde als „Renner-Mayr-Entwurf“ bekannt. Auf sozialdemokratischer Seite wirkten vor allem Robert Danneberg und der Obmann des Verfassungsausschusses der Konstituierenden Nationalversammlung Otto Bauer mit. Bei den Christlichsozialen waren es Jodok Fink und der spätere Bundeskanzler Ignaz Seipel. Für die Großdeutschen brachte sich vor allem Heinrich Clessin in die Beratungen ein.

Die maßgeblichen Entwürfe für die Verfassungsverhandlungen wurden in der Staatskanzlei (der Vorgängerin des Bundeskanzleramts) unter der Leitung von Hans Kelsen erstellt. Er war Professor für Verfassungsrecht an der Universität Wien und zählt zu den bedeutendsten Juristen des 20. Jhdts. weltweit. Mit ihm arbeiteten vor allem Adolf Merkl, der auch als Wissenschafter Karriere machte, und Georg Froehlich, der später Vizepräsident des Verfassungsgerichtshofes wurde. Diese drei standen auch der Konstituierenden Nationalversammlung in den Verfassungsberatungen als Experten zur Verfügung. 1922 veröffentlichten sie den ersten Kommentar zum B-VG, der bis heute ein wichtiges Nachschlagewerk bildet.

Wie kam es zum Beschluss am 1. Oktober 1920?

Den ersten Entwurf für eine neue Bundesverfassung brachte die Christlichsoziale Partei am 14. Mai 1919 in die parlamentarischen Verhandlungen ein. Ungefähr zu diesem Zeitpunkt begann auch Kelsen mit seinen Kollegen an Entwürfen der Staatskanzlei zu arbeiten. Die westlichen Bundesländer präsentierten ebenfalls Vorschläge, in denen sie eine starke Rolle für sich vorsahen. Am 27. September beschloss der Tiroler Landtag, dass eine neue Verfassung nicht ohne Zustimmung der Länder beschlossen werden dürfte. Am 15. Februar 1920 kamen die Vertreter der Länder zu einer Konferenz in Salzburg zusammen, die zu keinem Ergebnis führte. Von 20. bis 23. April 1920 folgte eine weitere Konferenz in Linz. Dort zeigte sich, dass die Länder keinen einheitlichen Standpunkt in der Verfassungsfrage vertraten. Die entscheidende Rolle kam sodann den politischen Parteien zu. Staatssekretär Mayr präsentierte den „Linzer Entwurf“, den die Christlichsozialen unterstützten. Danneberg legte einen Entwurf der Sozialdemokraten vor. Auf deren Grundlage erstellten Mayr und Renner später den bereits erwähnten Kompromissentwurf.

Am 10. Juni 1920 kam es zum Bruch der Regierungskoalition zwischen Sozialdemokraten und Christlichsozialen. Da eine Fortsetzung der Arbeit in der Konstituierenden Nationalversammlung ausgeschlossen schien, fasste diese am 7. Juli 1920 den Beschluss, ihre Tätigkeit vorzeitig zu beenden und am 17. Oktober 1920 Neuwahlen abzuhalten. Mayr folgte Renner als Leiter der Staatskanzlei nach. Er hatte das Ziel, doch noch einen Verfassungskompromiss zu erreichen. Es war den Beteiligten klar, dass dies die letzte Chance für eine Einigung war. Am 8. Juli 1920 setzte der Verfassungsausschuss der Konstituierenden Nationalversammlung auf Vorschlag seines Obmanns Otto Bauer einen Unterausschuss ein. Dieser hielt von 11. Juli bis 23. September 1920 insgesamt 18 Sitzungen ab, in denen Abgeordnete und Experten intensiv am Verfassungstext arbeiteten. Die Tätigkeit dieses Unterausschusses wird anlässlich des Jubiläums 100 Jahre Bundes-Verfassungsgesetz erstmals digital dokumentiert. Am 24. und 25. September befasste sich der Verfassungsausschuss mit dem Ergebnis der Beratungen und wählte den Abgeordneten Seipel zum Berichterstatter für die Konstituierende Nationalversammlung. Diese beschloss am 1. Oktober 1920 einstimmig das Bundes-Verfassungsgesetz. Am 10. November 1920, dem Tag der ersten Sitzung des Nationalrates, trat das Bundes-Verfassungsgesetz in Kraft.

Zu diesem Zeitpunkt bestand Einigkeit über große Teile des Verfassungstexts, insbesondere über die Staatsorgane und den Staatsaufbau. Keine Einigung war hingegen über die genaue Verteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Ländern und die Grundrechte erzielt worden. In den Schlussberatungen des Verfassungsausschusses betonten Danneberg und Seipel für ihre Parteien, dass sie dennoch der Verfassung zustimmen wollten. Dahinter stand die Angst, dass bei einem Scheitern der Verhandlungen die Republik auseinanderbrechen könnte.


Quellenauswahl

Geschäftsordnungsgesetz 1975 (GOG-NR)

Jabloner u.a. (Hrsg.), Die Verfassungsentwicklung 1918-1920 und Hans Kelsen (2020).

RLW-Fachdossier „Wie erlangten Frauen das Wahlrecht?“ (Februar 2019).

Web-Ausstellung des österreichischen Parlaments zu „100 Jahre B-VG“.