Wer prüft die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen?

Debatten über Verfassungsrecht haben in den letzten fünfzehn Jahren in Europa deutlich zugenommen. Das zeigt sich in den Auseinandersetzungen über die Maßnahmen zur Bekämpfung der Verbreitung von Covid-19, den Diskussionen über Rechtsstaatlichkeit in der EU und schwierigen ethischen Entscheidungen wie dem assistierten Suizid, die Verfassungsgerichten zur Entscheidung vorgelegt werden. Damit stellt sich die Frage, wer „das letzte Wort“ in Sachen Verfassung und Grundrechte haben soll: ein gewähltes Parlament oder ein Gericht?

Der Rechts-, Legislativ- und Wissenschaftliche Dienst hat anlässlich von 100 Jahre Bundes-Verfassungsgesetz (B‑VG) die erste europaweite Erhebung zum Verhältnis von Parlamenten und Verfassung bzw. Verfassungsgerichtsbarkeit durchgeführt. Im Rahmen eines Online-Seminars des Europäischen Zentrums für parlamentarische Wissenschaft und Dokumentation (EZPWD) am 12. und 13. November 2020 wurden die Ergebnisse vertieft und diskutiert.

Verfassungsrecht und Verfassungsgerichtsbarkeit

Als Verfassung wird die rechtliche Grundordnung einer staatlichen Gemeinschaft verstanden. Sie regelt die zentralen Fragen des Zusammenlebens der Menschen in einem Staat. Das sind die politischen Institutionen, Gerichtsbarkeit und Grundrechte. Darüber hinaus gibt es ein Verständnis von Verfassung, das nur auf formelle Kriterien abstellt. Dazu gehören die Regeln für die Erzeugung von Verfassungsrecht und Bestimmungen darüber, dass Verfassungsrecht höherrangig ist und nur in einem besonderen Gesetz („Verfassungsurkunde“) geregelt werden darf.

Österreich bildet hier eine Ausnahme: In keinem anderen europäischen Staat kann Verfassungsrecht so einfach geändert werden. Nirgendwo sonst besteht eine Verfassung aus so vielen Verfassungsgesetzen oder Verfassungsbestimmungen in einfachen Gesetzen. In Österreich braucht es für eine Änderung in der Regel nur einen Beschluss des Nationalrates mit 2/3-Mehrheit bei Anwesenheit der Hälfte der Mitglieder und die Bezeichnung als Verfassungsrecht. Demgegenüber muss zum Beispiel in den Niederlanden und Schweden nach einem Änderungsbeschluss und Neuwahlen das neue Parlament nochmals darüber abstimmen.

Es war lange umstritten, ob Verfassungen nur Vorgaben für die Politik machen oder ob sie so wie andere Gesetze durchgesetzt und als Prüfungsmaßstab von Gerichten herangezogen werden können. In den USA und in Norwegen hat sich die zweite Auffassung in der Praxis der Gerichte bereits im 19. Jhdt. durchgesetzt. Die theoretischen Grundlagen, auf denen die meisten Verfassungsgerichte heute weltweit aufbauen, wurden aber in Österreich entwickelt und erstmals im B-VG 1920 umgesetzt. Von großer Bedeutung dafür waren die Arbeiten des Juristen Hans Kelsen.

Die Verfassungsgerichtsbarkeit kann wie in Österreich von einem zentralen Gericht (sog. zentralisierte/konzentrierte Verfassungsgerichtsbarkeit) oder wie z.B. in Norwegen von mehreren Gerichten (sog. diffuse Verfassungsgerichtsbarkeit) ausgeübt werden.

Dort, wo es wie z.B. in den Niederlanden oder der Schweiz keine Verfassungsgerichtsbarkeit bzw. Gesetzesprüfung gibt, wird die Ansicht vertreten, dass das Parlament (der Gesetzgeber) nur von den Wählern und Wählerinnen kontrolliert und geprüft werden soll. Verfassungsgerichtsbarkeit wird dort als eine Einschränkung von Demokratie, der Souveränität des Volkes und seiner Repräsentanten und Repräsentantinnen, gesehen. Es liegt hier daher allein in der Verantwortung des Parlaments, die Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes zu beurteilen.

Verfassungsprüfung von Gesetzesentwürfen

In sehr vielen Staaten wird bereits im Rahmen des parlamentarischen Verfahrens geprüft, ob ein Gesetzentwurf mit der Verfassung bzw. höherrangigen Normen übereinstimmt. Das kann auf Grundlage von Expertengutachten oder durch politische Gremien erfolgen. In allen diesen Fällen liegt nur eine beratende Wirkung vor.

In Slowenien z.B. erstellt der unabhängige Legislativ- und Rechtsdienst des Parlaments routinemäßig Gutachten, die veröffentlicht werden. In Finnland prüft der Verfassungsrechtsausschuss jeden Gesetzesentwurf, der Verfassungsfragen aufwerfen könnte. In der Slowakei begutachtet die Abteilung für Gesetzgebung und Rechtsangleichung des Parlaments den Gesetzesentwurf in mehreren Stadien und gibt im Fall von verfassungswidrigen Regelungen auch Vorschläge für verfassungskonforme Lösungen ab. Dieses Gutachten bekommen alle Fachausschüsse. Im Zuge der 2. Lesung werden Gesetzentwürfe zusätzlich im Ausschuss für Verfassungs- und Rechtsangelegenheiten beraten. In Belgien begutachtet der Staatsrat (Oberstes Verwaltungsgericht) alle Gesetzesentwürfe der Regierung. Gesetzesanträge von Abgeordneten sind vom Parlamentspräsidenten/ von der Parlamentspräsidentin vorzulegen, andere Gesetzesentwürfe u.a. wenn dies von einem Drittel der Parlamentsmitglieder verlangt wird.

Verfassungsprüfung von Gesetzesbeschlüssen des Parlaments vor Kundmachung

Etliche Länder kennen eine Prüfung von Gesetzesbeschlüssen. In Frankreich müssen höherrangige Gesetze nach Beschlussfassung zwingend dem Verfassungsrat (Conseil Constitutionnel) vorgelegt werden. Andere Gesetzesbeschlüsse können z.B. auf Antrag des Präsidenten/ der Präsidentin oder von mindestens 60 Abgeordneten der Nationalversammlung geprüft werden. Erachtet der Verfassungsrat den Gesetzbeschluss für verfassungswidrig, darf er nicht kundgemacht werden. Anders in Portugal: Befindet das Verfassungsgericht den Gesetzesbeschluss für verfassungswidrig, geht er zurück an das Parlament. Dieses nimmt den Gesetzesbeschluss entweder zurück oder bestätigt ihn mit 2/3 der anwesenden Abgeordneten.

Prüfung von Gesetzen

Verfassungsgerichtsbarkeit in der mächtigsten Ausprägung bedeutet, dass gültige Gesetze wegen Verstoß gegen die Verfassung (oder höhere Normen) durch ein Verfassungsgericht „aufgehoben“ werden können. In abgeschwächten Varianten wird die verfassungswidrige Norm nur für „ungültig“ oder im konkreten Fall „nicht anwendbar erklärt“. Die Reichweite der Verfassungsgerichtsbarkeit bemisst sich auch danach, wer aller an das Verfassungsgericht herantreten kann.

Wenn, wie z.B. in Italien, nur Parteien eines Verwaltungs- oder Gerichtsverfahrens oder die Gerichte selbst an das Verfassungsgericht herantreten können, weil sie der Auffassung sind, dass ein verfassungswidriges Gesetz zur Anwendung kommt, spricht man von der „konkreten Normenkontrolle“.

Kann ein staatliches Organ die Prüfung eines Gesetzes aber verlangen, ohne dass es dies anzuwenden hat, so spricht man von „abstrakter Normenkontrolle“.

In den meisten Ländern mit einem Verfassungsgericht können auch Abgeordnete kraft ihrer Funktion Gesetze anfechten. Die Schwellen sind meist so gestaltet, dass die Parlamentsminderheit die Gesetzesprüfung initiieren kann. Sie reichen von 2/3 bis zu 1/10 der Abgeordneten. In Frankreich reichen 60 Abgeordnete (von insges. 577) für eine Anfechtung.

Verfassungsgerichte als Schiedsrichter in politischen Konflikten

Von der Prüfung von Gesetzen wird die Überprüfung anderer Handlungen eines Parlaments deutlich unterschieden. Politische Debatten oder Auseinandersetzungen innerhalb des Parlaments oder des Parlaments mit anderen Organen sollen besonders geschützt sein (z.B. durch das freie Mandat und die parlamentarische Immunität). Damit verbundene Konflikte sollen politisch und nicht gerichtlich geklärt werden. Es gibt nur sehr wenige Staaten, in denen das anders gesehen wird.

In Deutschland kennen das Grundgesetz und die Verfassungen der Bundesländer jeweils Organstreitverfahren. Ein Verfassungsgericht kann angerufen werden, wenn oberste Bundes- bzw. Landesorgane über das Verständnis und die Auslegung ihrer Rechte und Pflichten aus dem Grundgesetz bzw. der Landesverfassung streiten. Das kann der Fall sein, wenn sich die Bundesregierung weigert, eine parlamentarische Anfrage betreffend ein Unternehmen im Staatseigentum zu beantworten, oder wenn die Mehrheit in einem Parlament die Rechte, die einem einzelnen Abgeordneten zukommen, in Frage stellt. Das Besondere an diesen Verfahren ist, dass das Gericht nicht den konkreten Streitfall entscheidet, sondern feststellt, wie die Verfassung in solchen Fällen zu verstehen ist.

Im Zusammenhang mit den Handlungen von Parlamenten stellt sich jedoch auch die Frage, ob Dritte, die davon betroffen sind, gerichtlich gegen das Parlament vorgehen können. Das kann dann der Fall sein, wenn jemand als Auskunftsperson vor einem Ausschuss erscheint oder in parlamentarischen Anfragen genannt wird. Mit dieser Frage war der irische Supreme Court in den letzten Jahren befasst. Er hat festgestellt, dass auch das Parlament und seine Mitglieder die Grundrechte Dritter beachten müssen. Im Urteil wurde bestimmt, dass die parlamentarischen Verfahren angepasst werden müssen.

Seit 2015 gibt es auch für den österreichischen Nationalrat Streitverfahren, die diesen Beispielen ähneln. 2020 wurden sie auch für den burgenländischen Landtag eingeführt. Sie betreffen jedoch nur Streitigkeiten im Zusammenhang mit dem Verfahren von Untersuchungsausschüssen bzw. nur im Nationalrat auch das Informationsordnungsgesetz. Ein weiterer Staat, in dem politische Konflikte vor Gericht geklärt werden können, ist Israel. Auch die EU-Organe können den Europäischen Gerichtshof zur Entscheidung von Streitigkeiten zwischen ihnen oder innerhalb des Parlaments anrufen.