Wie behandelt der Nationalrat das Budget 2022?

*Erstveröffentlichung am 13. Oktober 2021, aktualisiert am 21. Oktober 2021 aufgrund der Erweiterung der Budgetvisualisierung sowie Überarbeitung des Budget-Glossars durch den Budgetdienst des Parlaments*

Am 13. Oktober 2021 legt die Bundesregierung dem Nationalrat ihre Vorschläge für den Finanzrahmen 2022-2025 und das Budget 2022 vor. Von 5. bis zum 12. November finden die Beratungen darüber im Budgetausschuss und ab 16. November im Plenum statt. In Hinsicht auf das Budget ist oft vom „Königsrecht des Parlaments“ die Rede. In einem parlamentarischen Regierungssystem wie jenem von Österreich ist das Budget aber nicht allein Sache des Parlaments. Gerade hier sind Parlament und Bundesregierung auf vielfache Weise verbunden.

Wie regelt die Bundesverfassung den Budgetprozess?

Im Unterschied zu den sonstigen Gesetzesbeschlüssen sehen die Bundesverfassung und das Unionsrecht (insbesondere das Europäische Semester) sehr genaue Regeln für die Vorbereitung, Beschlussfassung und Kontrolle des Budgets vor. Der gesamte Budgetprozess ist in das sogenannte Europäische Semester eingebunden. Das ist die Koordinierung und Überwachung der Haushaltspolitik der EU-Mitgliedstaaten.

Das Budget ist der Haushaltsplan des Bundes für ein Finanzjahr. Es ist eine Gegenüberstellung der erwarteten Einzahlungen/Erträge (z.B. Steuern) sowie der höchstzulässigen Auszahlungen/Aufwendungen (z.B. für Transfers oder Personal) des Bundes. Es geht folglich um die Autorisierung von Mitteln für die Erfüllung staatlicher Aufgaben durch den Nationalrat. Diese Aufgaben werden in erster Linie von den Verwaltungsbehörden unter der Leitung der BundesministerInnen erbracht. Aus diesem Grund kommt der Bundesregierung und vor allem dem Finanzminister die führende Rolle im Budgetprozess zu. Das schließt mit ein, dass die Bundesregierung in ihrem Entwurf auch das Budget anderer oberster Organe (z.B. Nationalrat, Bundesrat, Bundespräsident, VfGH, VwGH usw.) festlegt. Der Präsident des Nationalrates kann gemäß § 14 Geschäftsordnungsgesetz 1975 (GOG-NR) einen Voranschlagsentwurf erstellen, der Finanzminister ist jedoch nicht rechtlich daran gebunden. Er kann also in seinem Entwurf des Bundesfinanzgesetzes davon abweichen.

Art. 51 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) bestimmt, dass die Bundesregierung den Budgetentwurf zehn Wochen vor Ende des Finanzjahres, das ist der 31. Dezember, vorlegen muss. Dies findet üblicherweise im Herbst statt. Nur wenn das nicht rechtzeitig geschieht, dürfen gemäß Art. 51a B-VG Abgeordnete des Nationalrates selbst einen Entwurf einbringen. Wenn im Herbst Wahlen zum Nationalrat stattfinden, ist es jedoch üblich, das Budget erst später vorgelegt wird. Zugleich schreibt das B-VG aber vor, dass das Budget grundsätzlich nur für ein Finanzjahr erstellt werden darf. Damit  sichert die Verfassung das Recht des Nationalrates, jährlich über das Budget zu beraten und es zu beschließen.

Das Gesetzgebungsverfahren im Nationalrat läuft nach den allgemeinen Regeln ab, die Praxis ist aber durch besondere Traditionen geprägt (siehe unten). Der Bundesrat hat gemäß Art. 42 Abs. 5 B-VG kein Mitwirkungsrecht beim Budget selbst. Der Bund soll ohne jedwede Beteiligung der Länder über seine Finanzplanung entscheiden.

Was wird vorgelegt?

Die Bundesregierung bringt folgende Vorlagen ein:

  • Entwurf zum Bundesfinanzrahmengesetz 2022-2025 (BFRG): Das BFRG umfasst die mittelfristige Finanzplanung für die kommenden vier Finanzjahre. Das Jahresbudget muss innerhalb der Obergrenzen des BFRG beschlossen werden. Seit 2017 wird das BFRG gemeinsam mit dem Budget vorgelegt, debattiert und beschlossen.
  • Strategiebericht: Er gibt einen Überblick über die wirtschaftliche Lage und deren voraussichtliche Entwicklung und die daraus folgende Budgetstrategie. Er geht u.a. auf die EU-Aufbau- und Krisenresilienzfaziliät, das Budgetbegleitgesetz und die ökosoziale Steuerreform ein.
  • Entwurf zum Bundesfinanzgesetz 2022 (BFG): Das ist das Budget im eigentlichen Sinn. Es enthält mehrere Artikel, die dem Finanzminister gewisse Ermächtigungen (z.B. Verfügung über Bundesvermögen oder Eingehen von Haftungen) einräumen. In vier Anlagen werden die Budgetplanung und die damit angestrebten Wirkungen sowie der Personalplan des Bundes vorgelegt. Die Anlagen werden vom Nationalrat ebenfalls mitbeschlossen. Gemeinsam mit dem Bundesfinanzgesetz werden Beilagen und Teilhefte vorgelegt, die weitere Informationen über die Budgetdetails der Bundeministerien und obersten Organe enthalten. Über diese wird jedoch nicht abgestimmt, daher sind sie nicht Teil des Gesetzesbeschlusses.
  • Budgetbegleitgesetze: Mit ihnen werden Änderungen in zahlreichen Bundesgesetzen vorgeschlagen, um die Umsetzung des Budgets (z.B. neue Projekte, die nur aufgrund gesetzlicher Regelungen umgesetzt werden können) sicherzustellen. Sie sind daher von zentraler Bedeutung für das Wirksamwerden der Budgetbeschlüsse. Die Anfang Oktober 2021 präsentierte ökosoziale Steuerreform ist noch nicht in den Budgetbegleitgesetzen enthalten. Sie wird erst später in eigenen Gesetzesvorlagen an den Nationalrat eingebracht werden. Die Themen- und Regelungsbereiche, die im Budgetbegleitgesetz enthalten sind, werden ansonsten in anderen Fachausschüssen (z.B. Sozialausschuss) beraten. Im Rahmen des Budgetprozesseses ist es jedoch üblich, alles gemeinsam im Budgetausschuss zu behandeln. Im Unterschied zum BFRG und zum BFG hat der Bundesrat bei den Budgetbegleitgesetzen ein Mitwirkungsrecht.
  • Übersicht über die österreichische Haushaltsplanung: Sie muss jährlich bis zum 15. Oktober erstellt und von der Bundesregierung der Europäischen Kommission sowie der Eurogruppe übermittelt werden. Im Anschluss daran ist sie zu veröffentlichen.

Der Budgetdienst des Parlaments hat eine Lesehilfe zu den Budgetunterlagen erstellt, die die einzelnen Dokumente und ihre Inhalte genau erklärt. Für die Beratungen im Budgetausschuss erstellt der Budgetdienst Analysen über das gesamte Budget und die einzelnen Untergliederungen. Bis zum Beginn der Ausschussberatungen bereitet er auch eine Visualierung des Budgets vor (Visualisierung des Budgets 2022). Darüber hinaus bietet der Budgetdienst ein vollständig überarbeitetes Budget-Glossar an, welches Erläuterungen zu den wesentlichen Begriffen aus den Bereichen Haushaltsrecht, Wirkungsorientierung, Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen sowie zu den Rahmenbedingungen und Fiskalregeln auf nationaler und europäischer Ebene enthält.

Wie wird das Budget im Nationalrat beraten?

Die Budgetberatungen beginnen unmittelbar im Nationalrat. Im Unterschied zu anderen Gesetzentwürfen der Bundesregierung findet kein vorparlamentarisches Begutachtungsverfahren statt. Seit Sommer 2021 gibt es jedoch auch ein parlamentarisches Begutachtungsverfahren. Damit ist es erstmals möglich, auch Stellungnahmen zum Budget abzugeben.

Art. 51d B-VG schreibt vor, dass die Beratungen im Budgetausschuss erfolgen müssen. Wie bei jedem anderen Gesetzentwurf können Abänderungsanträge eingebracht werden. Im Budgetausschuss sowie im Rahmen der Plenarberatungen des Nationalrates können Unselbständige Entschließungsanträge eingebracht werden, sofern sie im inhaltlichen Zusammenhang mit den Budgetentwürfen stehen. Ausdrücklich verboten ist aber, dass der Budgetausschuss Selbständige Anträge auf Erlassung von Gesetzen stellt, wenn er das Budget behandelt (§ 27 Abs. 2 GOG-NR). Da das Budget praktisch die gesamte Tätigkeit des Bundes erfasst, könnte sonst jedes Gesetz geändert werden.

In der parlamentarischen Praxis findet in der auf die Budgetrede folgenden Sitzung eine Erste Lesung des Bundesfinanzgesetzes statt. Das wird heuer am 14. Oktober sein. Die Beratungen im Budgetausschuss beginnen am 5. November 2021 mit einem öffentlichen Expertenhearing, für das jeder Klub einen Experten/ eine Expertin nominiert. Die weiteren Beratungen sind inhaltlich nach Untergliederungen organisiert. Eine Untergliederung ist ein sachlich zusammengehörender Budgetbereich. Sie kann immer nur einem Ressort zugeordnet werden. In jeder Untergliederung gibt es ein oder mehrere Globalbudgets. Diese sind wiederum in Detailbudgets aufgeteilt.

Im Budgetausschuss ist es üblich, dass die Klubs für die Debatten über die einzelnen Untergliederungen die Mitglieder der Fachausschüsse melden und diese (anstelle der oder gemeinsam mit den Mitglieder/n des Budgetausschusses) an der Sitzung teilnehmen. Für jede Debatte wird ein Zeitrahmen festgelegt und die Rede- bzw. Fragezeit auf die Fraktionen aufgeteilt. Die Abgeordneten stellen in den Debatten Fragen zu den Untergliederungen, die unmittelbar vom jeweils anwesenden Mitglied der Bundesregierung beantwortet werden. Jede/r stimmberechtigte Abgeordnete kann außerdem zu jeder Untergliederung fünf Budgetanfragen gemäß § 32a Abs. 5 GOG-NR an die anwesenden Mitglieder der Bundesregierung richten. Das sind kurze und konkrete schriftliche Anfragen zum Budget, die innerhalb von vier Arbeitstagen von den jeweiligen MinisterInnen beantwortet werden müssen. Im Unterschied zu sonstigen schriftlichen Anfragen werden die Budgetanfragen und -beantwortungen nur im Intranet des Parlaments (auf den Seiten des Budgetausschusses) veröffentlicht.

Von 16. bis 18. November verhandelt der Nationalrat das Budget in einer dreitägigen Sitzung im Plenum. Die Debatten werden wiederum nach Ressortzuständigkeiten (Untergliederungen) gegliedert. Für jeden Tag werden wieder Themen vorgeschlagen. Die Sitzung wird dann jeweils am Abend unterbrochen und am nächsten Tag wieder aufgenommen.

Obwohl Abänderungsanträge möglich sind, beschließt der Nationalrat das Budget meistens ohne oder nur mit sehr geringen Änderungen. Es ist üblich, dass der Voranschlag zwischen den Regierungsparteien im Rahmen der Budgetverhandlungen des Finanzministers mit den einzelnen Bundesministerien akkordiert wird und dass spätere Änderungen vermieden werden.

Wer prüft die Vollziehung der Budgetgesetze?

Die Vollziehung der Budgetgesetze wird von mehreren Organen geprüft. Der Nationalrat erhält laufend Berichte des BM für Finanzen über den Budgetvollzug, die im Budgetausschuss beraten werden. Er wird dabei vom Budgetdienst unterstützt. Die Wirkungscontrollingstelle im BMKÖS sichert die Qualität der Angaben zur Wirkungsorientierung und der ressortinternen Evaluierungen und berichtet dem Nationalrat darüber. Die EU-Kommission und der Rat überprüfen im Rahmen des Europäischen Semesters die Umsetzungsschritte der Mitgliedstaaten im Bereich Haushaltspolitik. Der Rechnungshof überprüft die Verrechnung und erstellt den Bundesrechnungsabschluss, in dem der jährliche Budgetvollzug erläutert wird.

Das BFRG, das BFG und die Budgetbegleitgesetze sind Bundesgesetze. Sie können daher grundsätzlich vom VfGH auf die Übereinstimmung mit der Bundesverfassung geprüft werden.


Quellenauswahl

Budgedienst, Analyse des Bundesrechnungsabschluss 2020 (September 2021).

Budgetdienst, Lesehilfe zu den Budgetunterlagen (Oktober 2021).

Lödl ua., Bundeshaushaltsrecht: mit einschlägigem Verfassungs- und Europarecht und ausführlichen Erläuterungen (2019).

RLW-Fachdossier, Was passiert im Europäischen Semester? (März 2020).