Wie behandelt der Nationalrat Volksbegehren?

Vier Volksbegehren sind im Zeitraum von 22. bis 29. Juni 2020 österreichweit von jeweils mehr als 100.000 Wahlberechtigten unterstützt worden: das „Klimavolksbegehren“, das Volksbegehren „Smoke-NEIN“, das Volksbegehren „EURATOM-Ausstieg Österreichs“ und das Volksbegehren „Asyl europagerecht umsetzen“. Sie wurden dem Nationalrat am 1. bzw. 3. September 2020 zur weiteren Behandlung übermittelt.

Direkte Demokratie in Österreich

Die Bundesverfassung ist durch eine klare Entscheidung für die repräsentative Demokratie geprägt. Diese beruht auf zwei Elementen:

  • Das Volk wählt Parlamente (Nationalrat und Landtage). Diese beschließen die Gesetze.
  • Alle anderen staatlichen Organe (mit Ausnahme des Bundespräsidenten/der Bundespräsidentin) können nur auf Grundlage von Gesetzen tätig werden und unterliegen (in unterschiedlicher Intensität) einer Form der parlamentarischen Kontrolle.

Der Verfassungsgerichtshof hat auf dieser Grundlage mehrfach klargestellt, dass es im österreichischen System keine Form direkter Demokratie geben kann, die völlig losgelöst von den Parlamenten bzw. vom Willen der Abgeordneten funktioniert. WählerInnen können nicht Gesetze initiieren und abschließend über diese entscheiden. Direkte Demokratie kann im österreichischen System nur eine Ergänzung der repräsentativen Demokratie sein. Der Nationalrat bzw. ein Landtag muss immer Herr des Geschehens bleiben.

In der Bundesverfassung sind auf Bundesebene drei direktdemokratische Instrumente vorgesehen:

  • Volksbegehren: Eine politische Initiative oder Gesetzesinitiative in einer Bundesangelegenheit, die von mindestens 100.000 Wahlberechtigten unterstützt wird, wird dem Nationalrat vorgelegt.
  • Volksabstimmung: Das ist eine rechtlich verbindliche Abstimmung über einen Gesetzesbeschluss, den der Nationalrat gefasst hat.
  • Volksbefragung: Das ist eine rechtlich unverbindliche Befragung, die über eine Angelegenheit von grundsätzlicher und gesamtösterreichischer Bedeutung durchgeführt wird.

Nur das Volksbegehren kann unmittelbar von Bürgern und Bürgerinnen eingeleitet werden. Volksabstimmungen und Volksbefragungen können nur auf Beschluss des Nationalrates durchgeführt werden (bei bestimmten Verfassungsänderungen kann dies auch ein Drittel der Mitglieder des Nationalrates oder des Bundesrates verlangen). Diese drei Instrumente sind auf Bundesangelegenheiten beschränkt. Das können aber auch Themen sein, die die Positionierung Österreichs in der EU und der internationalen Staatengemeinschaft zum Inhalt haben (z.B. Volksbegehren „Atomfreies Europa“ 2003 oder „Gegen TTIP/CETA“ 2017).

Wie läuft ein Volksbegehren ab?

Der Ablauf eines Volksbegehrens bis zur Einbringung im Nationalrat ist im Volksbegehrengesetz 2018 (VoBeG) genau geregelt. Es beginnt mit der Anmeldung einer Initiative beim/bei der BundesministerIn für Inneres (BMI). Dafür braucht es den Text des Begehrens (entweder ein Gesetzesantrag oder eine allgemeine Anregung), eine Kurzbezeichnung, die Bezeichnung eines/einer Bevollmächtigten samt StellvertreterIn und die Einzahlung eines Kostenbeitrags (EUR 500,–).

Mit der Zulassung der Anmeldung beginnt das Einleitungsverfahren. Bis zum Ende des Jahres, das der Einreichung folgt, können dann Unterstützungserklärungen gesammelt werden. Für die Einleitung braucht es die Unterstützung von mindestens so vielen Wahlberechtigten zum Nationalrat, wie sie einem Promille der Wohnbevölkerung entsprechen (derzeit: 8.401 Personen). Unterstützungserklärungen können in jeder Gemeinde oder elektronisch mittels Handysignatur oder Bürgerkarte abgegeben werden. Die Bevollmächtigten entscheiden selbst, wie viele Unterstützungen sie in dieser Phase sammeln wollen. Diese zählen bereits für das Eintragungsverfahren (und damit für das Gesamtergebnis) (VfSlg. 20.341/2019). Beim Volksbegehren „Don’t Smoke“ wurden 2018 in dieser Phase 591.400 Unterstützungen gesammelt. Im Unterschied zur Eintragungswoche (dazu unten) haben die Initiatoren und Initiatorinnen in der Unterstützungsphase mehr Zeit, um für ihr Volksbegehren zu werben.

Sind ausreichend Unterstützungserklärungen erreicht, können die Bevollmächtigten einen Einleitungsantrag beim/bei der BMI einbringen. Erst jetzt müssen sie dem Text des Begehrens auch eine Begründung hinzufügen. Der/Die BMI hat innerhalb von drei Wochen über die Einleitung des Verfahrens zu entscheiden. Dann hat er/sie den Eintragungszeitraum (acht Tage) terminlich festzusetzen und bekanntzugeben. Danach hat der/die Bevollmächtigte innerhalb von zwei Wochen einen Druckkostenbeitrag von EUR 2.250,– zu entrichten. Während des Eintragungszeitraums kann das Volksbegehren von Stimmberechtigten in jeder Gemeinde oder elektronisch unterstützt werden.

Die Leitung und Durchführung des Volksbegehrens wird durch die Bundeswahlbehörde vorgenommen, die auch für alle Bundeswahlen, Volksbefragungen und Volksabstimmungen auf Bundesebene zuständig ist. Sie besteht aus dem/der Vorsitzenden (das ist immer der/die BMI), den Stellvertretern und Stellvertreterinnen des/der Vorsitzenden und Beisitzern und Beisitzerinnen, die von den Parteien im Nationalrat sowie von zwei Vertretern und Vertreterinnen des Richterstands nominiert werden. Die Bundeswahlbehörde stellt das Ergebnis eines Volksbegehrens fest und legt dieses, wenn es von 100.000 Wahlberechtigten unterstützt wurde (und keine Anfechtung vor dem Verfassungsgerichtshof erfolgreich war), dem Nationalrat vor.

Wie geht es mit Volksbegehren im Nationalrat weiter?

Volksbegehren werden im Nationalrat grundsätzlich wie andere Gesetzesinitiativen oder Entschließungsanträge behandelt. Allerdings kommt ihnen gemäß § 24 Geschäftsordnungsgesetz 1975 (GOG-NR) eine zeitliche Vorrangstellung zu.

Der Nationalrat kann gemäß § 69 Abs. 3 GOG-NR beschließen, eine erste Lesung durchzuführen. Der/Die PräsidentIn des Nationalrates weist das Volksbegehren einem bestehenden Ausschuss zur Vorberatung zu. Anlässlich der ersten Lesung kann der Nationalrat aber auch einen besonderen Ausschuss zur Vorberatung wählen. Das ist etwa beim Bildungsvolksbegehren 2012 oder dem Gentechnikvolksbegehren 1997 erfolgt, da die Themen mehr als einen Fachausschuss betrafen.

Die Ausschussberatungen müssen innerhalb eines Monats nach der Zuweisung beginnen. Spätestens vier Monate nach Beginn der Beratungen muss der Ausschuss Bericht an den Nationalrat erstatten (§ 24 Abs. 2 GOG-NR).

Der/Die Bevollmächtigte des Volksbegehrens und zwei StellvertreterInnen haben gemäß § 37 Abs. 4 GOG-NR das Recht, an den Ausschussberatungen über das Volksbegehren teilzunehmen. Die Generaldebatte über das Volksbegehren im Ausschuss und die Anhörung von Sachverständigen und Auskunftspersonen zu Volksbegehren sind öffentlich. Ton- und Bildaufnahmen sind in diesem Fall zulässig (§ 37a Abs. 1 Z 4 GOG-NR).

Eine weitere Besonderheit ist, dass Volksbegehren vom Diskontinuitätsprinzip ausgenommen sind: Wenn der Nationalrat die Behandlung eines Volksbegehrens vor Ende der Gesetzgebungsperiode nicht abschließt, muss die Behandlung darüber vom neu gewählten Nationalrat von Neuem wieder aufgenommen werden. Die Unterstützungserklärungen für das Volksbegehren müssen also nicht nochmals gesammelt werden.

Muss der Nationalrat Volksbegehren umsetzen?

Der Ausschuss kann dem Nationalrat in seinem Bericht die bloße Kenntnisnahme des Volksbegehrens empfehlen. Weder der Ausschuss noch der Nationalrat sind verpflichtet, weitere Beschlüsse zu fassen. Damit unterscheidet sich die Behandlung eines Volksbegehrens nicht von jener aller anderen Gesetzes- oder Entschließungsanträge. Eine Regelung, die den Gesetzgeber zur Fassung eines dem Volksbegehren inhaltlich entsprechenden Gesetzesbeschlusses verpflichtet, wäre nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes verfassungswidrig (VfGH, VfSlg 16.241/2001). Stimmt der Ausschuss dem Anliegen oder Teilen davon zu, kann er dem Nationalrat gemeinsam mit dem Bericht einen oder mehrere Gesetzes- bzw. Entschließungsanträge zur Abstimmung vorlegen.


Quellenauswahl

Enquete-Kommission betreffend Stärkung der Demokratie in Österreich (XXV. GP, 791 d.B.): Auszugsweise Darstellung der öffentlichen Beratungen und Literaturlisten.

Geschäftsordnungsgesetz 1975 (GOG-NR).

Merli, Langsame Demokratie, in: Jabloner et al (Hrsg.), Gedenkschrift Robert Walter (2013), S. 487-504.

Öhlinger/ Poier, Direkte Demokratie und Parlamentarismus. Wie kommen wir zu den besten Entscheidungen? (2015).

VfGH, VfSlg 16.241/2001. (Keine Verpflichtung des Landtags zur Fassung eines dem Volksbegehren inhaltlich entsprechenden Gesetzesbeschlusses nach Durchführung einer Volksabstimmung)

VfGH 26.09.2019, WIII 1/2019. (Unterstützungserklärungen zählen im Eintragungsverfahren)

Volksbegehrengesetz 2018 (VoBeG).

Vospernik, Modelle der direkten Demokratie (2014).