Was sind “Sunset Clauses”?

*Erstveröffentlichung am 22. April 2020, aktualisiert am 21. Jänner 2021*

Viele rechtliche Maßnahmen, die zur Bekämpfung von COVID-19 getroffen werden, sollen nur für einen bestimmten Zeitraum gelten. Dafür wird in Stellungnahmen und Medienberichten die Bezeichnung „Sunset Clauses“ oder „Sunset Legislation“ gebraucht. Das ist eine besondere Gesetzgebungstechnik, die sich von „gewöhnlichen“ Befristungen unterscheidet.

Warum sollen Gesetze nur für bestimmte Zeit gelten?

Bei jedem Gesetz und jeder Verordnung muss klar sein, in welchem Zeitraum und für wen sie gelten. Am Schluss jeder Rechtsvorschrift wird das In-Kraft-Treten und, sofern das vorgesehen ist, die Geltungsdauer bestimmt. Wenn keine besonderen Regelungen getroffen werden, sieht Art. 49 Abs. 1 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG) für Bundesgesetze vor, dass diese mit Ablauf des Tages der Kundmachung in Kraft treten.

Gesetze und Verordnungen gelten grundsätzlich so lange, bis sie von den dafür zuständigen Organen geändert oder aufgehoben werden. Bundes(verfasungs)gesetze können nur durch Bundes(verfassungs)gesetze vom Nationalrat und vom Bundesrat geändert oder aufgehoben werden. Verordnungen des Bundes werden grundsätzlich vom Organ, das die Verordnung erlassen hat (i.d.R. ein/e BundesministerIn) geändert oder aufgehoben. Außerdem kann der Verfassungsgerichtshof Bundesgesetze wegen Verfassungswidrigkeit und Verordnungen wegen Gesetzwidrigkeit aufheben, wenn ein entsprechender Antrag an ihn gestellt wurde (Art. 140 B-VG).

In Gesetzen und Verordnungen kann vorgesehen werden, dass sie nur für einen genau bestimmten Zeitraum gelten. Dann spricht man von Befristungen. Mit Ablauf der Befristung tritt das Gesetz außer Kraft. Es ist auf Fälle, die danach auftreten, nicht mehr anwendbar. Der Ablauf der Befristung hat dieselbe Wirkung wie eine Aufhebung des Gesetzes oder der Verordnung.

Befristungen kommen etwa zum Einsatz, wenn es um die Zur-Verfügung-Stellung von Finanzmitteln geht. Das Budget wird grundsätzlich immer nur für ein Jahr beschlossen, im Bereich der Bildung oder für Unternehmen werden Unterstützungen oft nur für bestimmte Zeiträume zur Verfügung gestellt. Befristungen werden auch für politische Kompromisse genutzt, die regelmäßig erneuert werden sollen. Außerdem werden Befristungen verwendet, um neue Handlungsmöglichkeiten auszuprobieren. Ein typisches Beispiel sind Schulversuche, für die es gesetzliche Grundlagen braucht. Die aktuellen Gesetze zur Bekämpfung der Verbreitung von COVID-19 wurden großteils befristet. Dies dürfte darin begründet sein, dass zum Beispiel Regelungen nur vorübergehend gebraucht werden oder einzelne Bestimmungen in Grundrechte eingreifen. Gerade Letzteres darf aufgrund der Bundesverfassung nur kurzfristig passieren. Die meisten Gesetze und Novellen waren zunächst mit 31. Dezember 2020 befristet. Folgende Varianten der Geltungsdauer waren mit Stand April 2020 in den COVID-19-Gesetzespaketen anzutreffen:

Befristungen in den fünf ersten COVID-19-Gesetzespaketen

Ab Herbst 2020 wurden zahlreiche Befristungen verlängert (z.B. im Epidemiegesetz, BGBl I 103/2020, bis 30.6.2021, BGBl I 136/2020, bis 31.12.2021; COVID-19-Maßnahmen-Gesetz, BGBl I 104/2020, bis 30.6.2021 bzw. 31.12.2021;), im Härtefallfondsgesetz, BGBl I 4/2021 bis 31.12.2022). Bestimmte Verordnungen aufgrund von § 11 COVID-19-Maßnahmengesetz (“Lockdown”) können seit 26.9.2020 (BGBl I 104/2020) nur mehr für 14 Tage erlassen werden. Damit sie verlängert werden können, braucht der Bundesminister für Gesundheit das Einvernehmen (= Zustimmung) des Hauptausschusses des Nationalrates.

Wie unterscheiden sich Befristungen und Sunset Clauses?

Sunset Clauses oder Sunset Legislation sind Begriffe, die in den 1970er-Jahren in den USA entstanden sind. Sie bezeichnen Befristungen von Rechtsvorschriften, die mit dem Ziel erfolgen, staatliche Regulierung zu verbessern. Es geht also darum, Befristungen mit einem ganz bestimmten Zweck zu verbinden, und (idealerweise) vor Auslaufen einer Bestimmung zu evaluieren, ob die gesetzten Ziele erreicht werden konnten.

In einzelnen Bundesstaaten der USA ist es üblich, praktisch alle neuen Gesetze mit Sunset Clauses zu versehen. Das wird als ein Weg verstanden, staatliche Regelungen zu begrenzen. Wenn es zu keiner (Einigung über eine) Verlängerung kommt, gibt es die Vorschriften nicht mehr.

Sunset Legislation wird auch eingesetzt, um auf neue gesellschaftliche, wissenschaftliche oder wirtschaftliche Entwicklungen zu reagieren. Damit soll überprüft werden, in welcher Weise sich eine Angelegenheit am besten regeln lässt. Mit Sunset Legislation können daher auch neue Regelungsformen ausprobiert und begleitend evaluiert werden.

Ein weiterer Bereich, der im angloamerikanischen Raum mittels Sunset Legislation geregelt wird, sind Krisen oder besondere Herausforderungen wie jetzt die Bekämpfung der Ausbreitung von COVID-19. Dabei wird (schon seit langem) vorgesehen, dass Maßnahmen in kurzen Zeitabständen vom Parlament überprüft werden müssen. Aktuell geschieht das im Vereinigten Königreich (in englischer Sprache) etwa alle 21 Tage. Immer wieder wird in diesem Zusammenhang an einen Vorschlag des amerikanischen Verfassungsjuristen Bruce Ackerman (in englischer Sprache) erinnert: Er hat ein Modell entwickelt, nach dem jede Verlängerung von Notstandsmaßnahmen eine höhere Mehrheit im Parlament benötigt.

Eines der frühesten Beispiele für den Einsatz von Sunset Legislation in Österreich, um Neues auszuprobieren, ist die nach langen Debatten 1977 beschlossene Einrichtung der Volksanwaltschaft. Sie wurde zunächst bis 1986 befristet und erst dann auf unbestimmte Zeit beschlossen.

Das Deregulierungsgrundsätzegesetz 2017 sieht für Österreich vor, dass Rechtsvorschriften des Bundes nach Möglichkeit nur für einen bestimmten, von vornherein festgelegten Zeitraum in Geltung treten sollen und vor Ablauf zu evaluieren sind. Es gibt jedoch keine Daten zur Anwendung dieser Grundsätze und zu Evaluierungen. Das Gesetz selbst tritt am 30. Juni 2020 außer Kraft.

In Österreich sind zwar einzelne Berichtspflichten, aber derzeit keine regelmäßigen Überprüfungen der COVID-19-Maßnahmen durch den Nationalrat und auch keine Evaluierungen vorgesehen.

Was sind Vorteile und Nachteile von Sunset Legislation?

Die Einschätzungen der Wirkungen von befristeter Gesetzgebung und Sunset Legislation sind sehr unterschiedlich. Obwohl diese Regelungstechnik schon seit über 40 Jahren diskutiert und angewendet wird, gibt es nur sehr wenige empirische Untersuchungen dazu. Für Deutschland wird etwa bezweifelt, ob sie tatsächlich zu weniger Bürokratie und besseren Regelungen führt.

JuristInnen weisen regelmäßig darauf hin, dass Befristungen die Rechtssicherheit und die Rechtskenntnis bei BürgerInnen und Behörden einschränken. Sie sehen zwar Vorteile darin, die Rechtsordnung immer wieder durchzusehen, stellen dem aber auch den Aufwand für Evaluierungen und Berichte gegenüber.

Für Parlamente gilt, dass Sunset Clauses ihre regelmäßige Einbindung in die Überprüfung von Gesetzen sichern. Wenn sich Mehrheiten nach Wahlen verändern, bietet das Auslaufen von Vorschriften die Möglichkeit zu (leichteren) Abänderungen von Maßnahmen der vorherigen Regierung. Aber auch wenn Mehrheiten gleich bleiben (und somit die Fortsetzung von Bestimmungen wahrscheinlich ist), verpflichten Befristungen zu neuen parlamentarischen Debatten. Sunset Clauses, die mit Evaluierungen verknüpft sind, können eine Übersicht über die Anwendung von Gesetzen verschaffen und Grundlage für umfassende Debatten bilden.


Quellenauswahl

Ackerman, The Emergency Constitution, The Yale Law Journal 2004, 1029. (USA, in englischer Sprache)

House of Commons Library, Coronavirus Bill: What is the sunset clause provision? (March 2020).  (Vereinigtes Königreich, in englischer Sprache)

Kodex-App: Überblick der COVID-19-Gesetze samt Verordnungen.

Land Oberösterreich, Linzer Legistik-Gespräche 2017 (2018). (Generalthema II zu “Sunset Legislation”)

Ranchordás, Sunset clauses and experimental legislation (2014). (in englischer Sprache)

Wegrich et al, Wirksamkeit von Sunset Legislation und Evaluationsklauseln. Gutachten im Auftrag der Bertelsmann Stiftung (2005).