Europäische Maßnahmen in der COVID-19-Krise: Wie wirkt der Nationalrat mit?

Die wirtschaftlichen und sozialen Folgen der COVID-19-Krise sind enorm, und sie können nicht von einzelnen Staaten alleine bewältigt werden. Die EU hat seit März 2020 eine Reihe von Schritten zur Krisenbewältigung gesetzt. Dafür braucht es in Österreich auch die Mitwirkung des Nationalrates (NR).

Welche Schritte zur Krisenbewältigung hat die EU gesetzt?

Die unmittelbare Auseinandersetzung mit der COVID-19-Krise ist zunächst eine Angelegenheit der einzelnen Mitgliedstaaten der EU. Im Bereich Gesundheit und Seuchenbekämpfung gibt es keine Zuständigkeiten der EU. Anders sieht es in der fiskalpolitischen und wirtschaftlichen Zusammenarbeit sowie bei Unterstützungsleistungen aus. Hier haben die Europäische Kommission (EK), der Rat, die Europäische Zentralbank und eine Reihe weiterer europäischer Institutionen umfangreiche Maßnahmen in die Wege geleitet.

Bereits am 23. März 2020 hat der Rat auf Vorschlag der EK die Allgemeine Ausweichklausel des Stabilitäts- und Wachstumspakts in Anspruch genommen. Damit wurden die strengen Regelungen für das Budgetdefizit in den Mitgliedstaaten gelockert. Gleichzeitig wurden neue Schwerpunktsetzungen im EU-Budget vorgeschlagen. Der Verwaltungsrat der Europäischen Investitionsbank (EIB) hat die Errichtung eines mit 25 Mrd. EUR ausgestatteten EIB‑Garantiefonds beschlossen. Die EK hat die SURE-Initiative (Support to mitigate Unemployment Risks in an Emergency) (in englischer Sprache) vorgestellt. Mit ihr sollen bis zu 100 Mrd. EUR an Darlehen für Mitgliedstaaten bereitgestellt werden, die Mittel zur finanziellen Unterstützung von Arbeitskräften und zur Verhinderung von Entlassungen benötigen.

Bei diesen Maßnahmen handelt es sich um Vorhaben im Rahmen der EU. Der NR und der Bundesrat (BR) können über das Instrument der Stellungnahme gemäß Art. 23e B-VG das Stimmverhalten der österreichischen VertreterInnen im Rat beeinflussen. Für den EIB-Garantiefonds muss Österreich Beiträge leisten, und für die SURE-Initiative Garantien übernehmen. Dafür muss das Zahlungsbilanzstabilisierungsgesetz angepasst werden.

Auf EU-Ebene wurde in den vergangenen Wochen auch über die Möglichkeit sogenannter Euro-Bonds (oder Corona-Bonds) diskutiert. Damit ist (vereinfacht) gemeint, dass EU-Mitgliedstaaten gemeinsam Schulden aufnehmen und für diese solidarisch haften. Solche Instrumente werden seit 2011, als die EK ein Grünbuch dazu herausgab, intensiv und kontroversiell diskutiert. Als ein wesentliches Hindernis dafür wird regelmäßig das Erfordernis einer Änderung von Art. 125 AEUV ins Treffen geführt. Dieser bestimmt, dass jeder Mitgliedstaat für seine Schulden allein haften muss. Damit soll Haushaltsdisziplin gesichert werden („No bail out-Klausel“). Für die Einführung von Euro-Bonds müssten folglich die EU-Verträge geändert werden. Das ist ein aufwändiges Verfahren, das mehrere Monate in Anspruch nimmt und etwa in Österreich der Zustimmung einer Zweidrittelmehrheit im NR und im BR bedarf.

Weitere Unterstützungsmöglichkeiten für Staaten, die den Euro als Währung haben, kann der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) bieten. Diese stehen aktuell zur Diskussion.

Was ist der Europäische Stabilitätsmechanismus?

Der ESM (in englischer Sprache) ist ein Teil der Maßnahmen, die seit 2009 zur Bekämpfung bzw. Bewältigung der Finanz- und Staatsschuldenkrisen gesetzt worden sind. Sie alle sollen zu einer wirtschafts- und fiskalpolitischen Stärkung der EU und ihrer Mitgliedstaaten führen. Ihre Umsetzung erfolgt zum Teil innerhalb des EU-Rechtsrahmens, zum Teil in völkerrechtlichen Verträgen zwischen einzelnen EU-Mitgliedern oder im koordinierten Vorgehen zwischen der EU bzw. EU-Mitgliedstaaten und internationalen Organisationen.

Der ESM ist eine internationale Finanzinstitution auf Grundlage eines völkerrechtlichen Vertrags. Seit 2012 ist der ESM mit Sitz in Luxemburg operativ tätig. Ihm gehören nur Mitgliedstaaten der EU an, deren Währung der Euro ist. Derzeit gehören 19 EU-Mitgliedstaaten dem ESM an. Der ESM ist somit eng mit der EU verbunden, aber kein Teil von ihr.

Der Zweck des ESM ist es, Finanzmittel (z.B. Kredite) zu mobilisieren und unter strikten Auflagen Stabilitätshilfe an ESM-Mitglieder zu gewähren. Er verfügt über ein Eigenkapital von 80 Mrd. Euro, das die Mitgliedsstaaten eingezahlt haben. Dieses dient als Garantie für die Mittel, die der ESM auf den Finanzmärkten aufnimmt. Aufgrund dieser Organisationsform kann der ESM sehr schnell Finanzmittel für seine Mitglieder bereitstellen. Es müssen nicht neue Programme entwickelt oder Beiträge eingezahlt werden. Derzeit ist es dem ESM möglich, Finanzhilfen bis zu einer Höhe von 410 Mrd. Euro (in englischer Sprache) zur Verfügung zu stellen.

Der ESM-Vertrag sieht allerdings vor, dass der ESM nur dann aktiv werden soll, wenn es zur Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt und seiner Mitgliedstaaten unabdingbar ist. Dazu stehen ihm verschiedene Instrumente zur Verfügung.

Die Organe des ESM sind der Gouverneursrat, das Direktorium und der Geschäftsführende Direktor als gesetzlicher Vertreter. Das österreichische Mitglied im Gouverneursrat ist der Bundesminister für Finanzen.

Wie läuft das Verfahren zu den ESM-Finanzhilfen zur COVID-19-Krise ab?

Die ESM-Mitgliedstaaten haben sich am 8. Mai 2020 darauf geeinigt, dass jeder von ihnen die Möglichkeit haben soll, Unterstützung vom ESM zu erhalten. Dafür wird ein eigenes Programm, der Pandemic Crisis Support (PCS) (in englischer Sprache) geschaffen.

Das Verfahren nach Art. 13 ESM-Vertrag soll so abgewickelt werden, dass die Entscheidung über „grundsätzliche Gewährung von Finanzhilfe“ in zwei Stufen getroffen wird: Zuerst sollen die Bedingungen, die für alle gelten, beschlossen werden. Damit soll signalisiert werden, dass die Unterstützung aufgrund einer außergewöhnlichen Situation erfolgt, und nicht, weil die Finanzstabilität insgesamt in Gefahr ist. Der Gouverneursrat entscheidet darüber gemäß Art. 5 ESM-Vertrag im gegenseitigen Einvernehmen, das heißt Einstimmigkeit der teilnehmenden Mitglieder. Die Stimmen der ESM-Mitglieder werden gewichtet. Das Stimmgewicht jedes Mitglieds entspricht der Zahl der Anteile, die es am ESM-Stammkapital hält. Für Österreich sind das 2,78 %. Enthaltungen sind möglich.

Dann können jene Staaten, die es wollen, um Finanzhilfe bis zu einer Höhe von 2 % ihrer Wirtschaftsleistung ansuchen. Diese Hilfen sind für die Bewältigung der COVID-19-Krise zweckgewidmet. Für jeden Staat wird dann jeweils eine Entscheidung über die grundsätzliche Gewährung von Finanzhilfe erfolgen. Dazu wurde von den ESM-Gremien angekündigt, auf strikte Auflagen wie in der Vergangenheit zu verzichten. Insgesamt wäre (bei je 2 % des BIP) somit ein Volumen von 240 Mrd. EUR möglich, wenn alle Länder die Finanzhilfe abrufen würde. Ein Abrufen ist von Ländern mit guter Bonität (z.B. Deutschland oder Frankreich) jedoch nicht zu erwarten.

Auf Grundlage der Entscheidung über die grundsätzliche Gewährung von Finanzhilfe werden dann – als letzter Schritt – eine „Vereinbarung über eine Finanzhilfefazilität“ und ein „Pandemic Response Plan“ ausgehandelt und beschlossen. In diesem wird das Unterstützungsprogramm genau festgelegt.

Der ESM-Vertrag ist für eine solche Vorgangsweise offen. Er schließt nicht aus, dass ein gleichlautender Beschluss für mehrere Staaten beschlossen wird. Er schließt auch nicht aus, dass bis zum Abschluss eines “Pandemic Response Plan”, mehrere grundsätzliche Beschlüsse gefasst werden.

Wie wirkt der Nationalrat in ESM-Angelegenheiten mit?

Damit der BM für Finanzen im Gouverneursrat jedem dieser Schritte zustimmen kann, muss er jeweils vom NR dafür ermächtigt werden.

Die parlamentarische Mitwirkung ist keine Vorgabe des ESM. Dieser verfügt über kein gemeinsames, demokratisch gewähltes Organ. Das war vor allem in Deutschland umstritten und wurde als Frage vor das Bundesverfassungsgericht gebracht. Dieses hat 2012 festgestellt, dass der Bundestag in Entscheidungen des ESM eingebunden werden muss. In Österreich bestand dazu keine verfassungsrechtliche Verpflichtung. Da aber für die gleichzeitig erfolgte vereinfachte Anpassung der EU-Verträge eine 2/3-Mehrheit im NR erforderlich war, haben die politischen Verhandlungen dazu geführt, eine parlamentarische Mitwirkung an ESM-Entscheidungen vorzusehen.

Für den NR sehen die Art. 50a bis 50d B-VG zwei Kategorien von Mitwirkungsrechten vor. Sie werden in den §§ 32g bis 32k und §§ 74c bis 74g GOG-NR näher geregelt:

  • Ermächtigung: Der/Die österreichische VertreterIn darf Beschlussvorschlägen im ESM nur zustimmen oder sich bei der Beschlussfassung enthalten, wenn ihn der NR auf Grund eines Vorschlags der Bundesregierung dazu (mit einfacher Mehrheit) ermächtigt hat. Ohne Ermächtigung muss der Vorschlag abgelehnt werden.
  • Stellungnahmerecht: Der NR kann, ähnlich wie bei der EU-Mitwirkung, (mit einfacher Mehrheit) eine Stellungnahme gegenüber dem/der österreichischen VertreterIn abgeben. Diese ist aber nicht bindend.

Da im ESM vorgesehen ist, dass Entscheidungen sehr schnell getroffen werden können, sind auch für den NR Dringlichkeitsverfahren geschaffen worden. Diese kommen jetzt zur Anwendung:

Am 11. Mai 2020 übermittelte der BM für Finanzen die Vorlage betreffend den PCS im Dringlichkeitsverfahren an den NR. Weil es dringlich ist, darf er anstelle der Bundesregierung den NR um die Ermächtigung zur Zustimmung ersuchen. Er muss seine Vorgangsweise aber begründen. Der Präsident des NR musste diese Vorlage gemäß § 74d Abs. 2 GOG-NR sofort dem Ständigen Unterausschuss des Budgetausschusses in ESM-Angelegenheiten (StUA ESM) zuweisen, und der dessen Obmann muss gemäß § 74d Abs. 3 GOG-NR den StUA ESM so einberufen, dass alle Fristen auf ESM-Ebene eingehalten werden können.

Der StUA ESM kann nun mit (einfacher) Mehrheit beschließen, dass er aufgrund der Dringlichkeit anstelle des NR tätig wird. Er entscheidet dann mit (einfacher) Mehrheit, ob er dem BM für Finanzen die Ermächtigung erteilt. In diesem Fall braucht es keinen Beschluss des NR mehr. Allerdings muss der BM für Finanzen in der nächstfolgenden Sitzung des NR eine Erklärung dazu abgeben.

Der StUA ESM kann sich aber auch dafür entscheiden, dass der NR diese Ermächtigung erteilen soll. Dann erstattet er Bericht an den NR.

Die Sitzung des NR findet am 13. Mai 2020 statt. Damit der NR noch an diesem Tag tätig werden kann, müsste gemäß § 44 GOG-NR von der 24-stündigen Auflagefrist für den Bericht abgesehen werden. Dafür muss ein Beschluss mit 2/3-Mehrheit gefasst werden. Die Ermächtigung erfolgt wieder mit einfacher Mehrheit.

Der NR (bzw. der StUA ESM) fasst die verschiedenen Ermächtigungsbeschlüsse unabhängig voneinander. Das heißt, wenn der NR den Finanzminister ermächtigt hat, der grundsätzlichen Gewährung von Finanzhilfe zuzustimmen, kann er bei der anschließenden Befassung mit der „Vereinbarung über eine Finanzhilfefazilität“ dennoch einen anderen Standpunkt einnehmen.


Quellenauswahl

Budgetdienst, Budgetanalyse 2020 (Mai 2020). (Weitere Informationen zu Beschlüsse zu SURE, EIB-Grarantiefonds und ZaBiStaG siehe S. 144 – 145)

Bundesministerium für Finanzen (BMF), webpage. (Nähere Informationen zum Aufbau des ESM und seinen Aktivitäten)

EU-Ausschuss des BR, Stellungnahme gemäß Art. 23e B-VG zur SURE-Initiative (6. Mai 2020).

EuGH, Pringle vs Ireland (C370/12). (Anfangs war umstritten, ob der ESM mit dem EU-Recht vereinbar ist. Der EuGH hat dies geprüft und eine Vereinbarkeit bestätigt.)

Europäischer Stabilitätsmechanismus (ESM), webpage. (Nähere Informationen zum Aufbau des ESM und seinen Aktivitäten, in englischer Sprache)

Konrath/ Murer, Die Mitwirkung des Nationalrates in Angelegenheiten des Europäischen Stabilitätsmechanismus, in: Baumgartner (Hrsg.), Öffentliches Recht, Jahrbuch 2013 (2013).

Rat der Europäischen Union, Zeitleiste – Maßnahmen des Rates gegen COVID‑19.