Bericht zur Wirkungsorientierung 2019

Berichterstattung über die ressortinternen Evaluierungen zur Wirkungsorientierung

Im Rahmen des Bundesvoranschlages definieren die Ressorts und Obersten Organe (gesellschaftliche) Wirkungen, die sie mit einem dafür vorgesehenen Budget erreichen wollen. Dadurch werden der Nationalrat und die Öffentlichkeit darüber informiert, welche Ziele sich die Bundesregierung setzt, durch welche Maßnahmen sie diese erreichen will und anhand welcher Kennzahlen (Messindikatoren) die tatsächliche Umsetzung gemessen wird.

Die ressortübergreifende Wirkungscontrollingstelle des BMKÖS übermittelt dem Nationalrat jährlich bis zum 31. Oktober einen zusammenfassenden Bericht über die ressortinternen Evaluierungen der Angaben zur Wirkungsorientierung im Bundesvoranschlag des vorangegangenen Finanzjahres (Beurteilung der Zielerreichung). Sie führt dabei eine für die Ressorts allerdings nicht verbindliche Qualitätssicherung im Hinblick auf Verständlichkeit, Relevanz, inhaltliche Konsistenz, Vergleichbarkeit und Nachvollziehbarkeit durch, nimmt jedoch keine eigenständige inhaltliche Beurteilung vor.

Ergebnisse im längerfristigen Trend von 2013 bis 2019

Die internen Bewertungen der Wirkungsziele anhand einer fünfteiligen Skala (überplanmäßig, zur Gänze erreicht, überwiegend, teilweise, nicht erreicht) blieben seit der Einführung der Wirkungsorientierung im Jahr 2013 bis zum aktuellen Bericht 2019 relativ stabil, wobei die „zur Gänze“ erreichten Wirkungsziele die deutlich stärkste Ausprägung darstellten. Im Durchschnitt der Jahre 2013 bis 2019 wurden 64,6 % der Wirkungsziele überplanmäßig (21,7 %) oder zur Gänze erreicht (42,9 %). Nur in wenigen Jahren gab es stärkere Schwankungen.

Aus der Verteilung der Zielerreichungsgrade im betrachteten siebenjährigen Zeitraum kann eine Einschätzung über das generelle Ambitionsniveau getroffen werden, an dem sich die Ressorts und Obersten Organe bei der Zielfestlegung und bei der internen Evaluierung der Ergebnisse orientieren. Die angeführten Erklärungen bei den einzelnen Zielen deuten darauf hin, dass diese überwiegend so gewählt werden, dass zumindest deren überwiegende Erreichung sehr wahrscheinlich ist. Die Ziele werden zumeist nicht als ambitionierte Herausforderung mit ungewissem Umsetzungserfolg festgelegt und eignen sich damit nur eingeschränkt zur Steuerung des jeweiligen Politikbereiches. Allerdings tragen auch die Methodik der Selbsteinschätzung der Zielerreichung durch die Ressorts und die verwendete Skala dazu bei, dass die Wirkungsziele tendenziell stärker als erreicht eingestuft werden.

Hinsichtlich des Ambitionsniveaus lässt sich für die Kennzahlen Ähnliches festgestellten, wie für die Wirkungsziele, wonach Zielwerte grundsätzlich so gewählt werden, dass sie im Regelfall erreicht oder übertroffen werden. Im Vergleich zu den Wirkungszielen weist die weitgehend automatisierte Beurteilung der Zielerreichungsgrade der Messindikatoren allerdings eine deutlich andere Verteilung auf. Einerseits zeigt sich eine noch wesentlich stärkere Ausprägung bei den „überplanmäßig“ erreichten Kennzahlen, die zudem eine steigende Tendenz aufweist, andererseits sind die Anteile der „nicht erreichten“ Kennzahlen ebenfalls deutlich höher.

Ein wesentlicher Faktor für die Beurteilung der Erreichung der Wirkungsziele ist auch die Gesamteinschätzung quantitativ nicht messbarer Aspekte, wie das jeweilige Umfeld oder die mittelfristige Perspektive. Die von den haushaltsleitenden Organen diskretionär vorgenommenen Einschätzungen der Wirkungsziele sind daher an den jeweiligen Enden weniger stark ausgeprägt. Die Ergebnisse sollten bei Diskrepanzen zwischen der Beurteilung der Kennzahlen-Erreichung zu der der Wirkungsziele weiter beobachtet und analysiert werden. Insbesondere temporäre und nicht signifikante Unterschiede können durchaus begründbar sein. Bei deutlichen oder regelmäßigen Abweichungen zwischen Wirkungsziel- und Kennzahlenbeurteilung messen die Kennzahlen aber möglicherweise relevante Aspekte des Wirkungsziels nicht oder eignen sich nicht oder nur bedingt für die Einschätzung des Wirkungsziels. Eine weitere Ursache der Abweichung der könnte in der automatisiert berechneten Einstufung der Indikatoren liegen.

Ergebnisse 2019

Der Bericht zur Wirkungsorientierung 2019 fasst die Ergebnisse der internen Evaluierungen zu den im Bundesvoranschlag 2019 enthaltenen Wirkungsinformationen zusammen. Die Evaluierungsergebnisse zu den insgesamt 127 Wirkungszielen und 405 Wirkungskennzahlen (371 Wirkungsziele mit Istwerten) werden auf Basis der fünfteiligen Beurteilungsskala dargestellt. Die Umsetzung der Wirkungsziele soll auf Globalbudgetebene durch rd. 250 Maßnahmen erreicht werden, die von den einzelnen Bundesministerien und Obersten Organen ebenfalls entsprechend evaluiert wurden.

Im Jahr 2019 wurden mit 62,2 % deutlich mehr als die Hälfte der Wirkungsziele als „überplanmäßig“ (16,5 %) oder „zur Gänze“ (45,7 %) erreicht eingestuft, der Wert lag unter dem langjährigen Durchschnitt. Der Anteil der als „überwiegend“ erreicht beurteilten Wirkungsziele war 2019 mit 26,8 % relativ hoch. 8,7 % der Wirkungsziele wurden im Jahr 2019 „teilweise“ erreicht und nur 2,4 % der Wirkungsziele (3 von insgesamt 127) als „nicht erreicht“ beurteilt, was ebenfalls etwas unter dem langjährigen Trend lag. Der Budgetdienst hat die Wirkungsziele am Rand des Spektrums analysiert. Bei den 21 überplanmäßig erreichten Wirkungszielen wurden unterschiedliche Begründungen angegeben (gesetzte Maßnahmen führten zum Erfolg, Konjunkturentwicklung war eine wesentliche Ursache, weitere externe Faktoren führten zur Überreichung), die zum Großteil gut nachvollziehbar waren. Die Nichterreichung von drei Wirkungszielen wurden insbesondere mit externen Ursachen bzw. zeitlicher Verzögerungen begründet, die Erläuterungen dazu waren nachvollziehbar, jedoch fehlten in der Berichterstattung eingehendere Auseinandersetzungen mit den Gründen und eine dazugehörige Ursachenanalyse. Zudem sollten daraus abgeleitete aktive Gegensteuerungsmaßnahmen dargestellt werden, die erkennen lassen, wie das Ziel künftig verfolgt und besser erreicht werden soll.

Einfluss der COVID-19-Pandemie

Die COVID‑19-Pandemie hat wesentlichen Einfluss auf die Angaben zur Wirkungsorientierung und durch die Krise ändern sich die politischen, wirtschaftlichen und sozialen Rahmenbedingungen. Manche Ziele werden vermutlich nicht bzw. nur in deutlich geringerem Ausmaß erreichbar sein, andere hingegen könnten dennoch erreicht werden oder durch die Pandemie sogar eine zusätzliche Dynamik erhalten. Im Bericht zur Wirkungsorientierung 2019 wurde bei einigen Wirkungszielen, Kennzahlen und Maßnahmen bereits vorausschauend auf die Auswirkungen der COVID‑19-Krise eingegangen und die narrativen Beurteilungen beinhalten erste Einschätzungen zur weiteren Erreichbarkeit. Die Ressorts und Obersten Organe weisen insbesondere auf die negativen Wirkungen in den Folgejahren auf Budget, Wirtschaft, Arbeitsmarkt, aber auch auf geplante Veranstaltungen hin. Jedoch nicht alle Obersten Organe und Ressorts haben diesen Aspekt dargestellt, beispielsweise fehlt im Sozialbereich der Ausblick auf die COVID‑19-Auswirkungen noch weitestgehend.

Querschnittsmaterie Gleichstellung

Der Bericht zur Wirkungsorientierung 2019 beinhaltet in einem eigenen Dokument eine Darstellung der Querschnittsmaterie Gleichstellung. Die ressortübergreifende Koordinierung dieser Wirkungsinformationen erfolgt unter der Federführung der Abteilung strategisches Performancemanagement und Verwaltungsinnovation im BMKÖS. Ausgehend von den europäischen Schwerpunkten zur Gleichstellung der Geschlechter wurden mit den Ressorts und Obersten Organen Themenschwerpunkte akkordiert, denen nach inhaltlichen Anknüpfungspunkten deren Wirkungsziele zur Gleichstellung zugeordnet wurden. Die dadurch entstandenen Themencluster zeigen auf, welche Bereiche die Ressorts und Obersten Organe jeweils mit ihren Gleichstellungszielen und ‑maßnahmen im Bundesvoranschlag unterstützen.

Die Ergebnisse der Evaluierungen der Angaben der Wirkungsorientierung im Bereich Gleichstellung zeigen, dass bei den „überplanmäßig“ erreichten Zielen der Anteil gegenüber dem Vorjahr 2019 geringfügig auf 25 % gefallen ist und dass die „zur Gänze“ erreichten Ziele mit 36 % gegenüber dem Vorjahr gestiegen sind. Insgesamt wurden im Jahr 2019 damit 61 % (2018: 58 %) der gleichstellungsbezogenen Wirkungsziele als „überplanmäßig“ oder „zur Gänze“ erreicht eingestuft. „Nicht erreicht“ wurden 2019, wie bereits im Vorjahr, 6 % der Wirkungsziele, de facto entspricht dies zwei Wirkungszielen. Auch bei der Gleichstellung wurden die Ziele überwiegend so gewählt, dass deren Erreichung wahrscheinlich ist. Allerdings war auch der Anteil der „teilweise“ oder „nicht erreichten“ Ziele etwas höher. Als Begründung für die wenig ambitionierten Zielsetzungen führten viele der Ressorts Budgetrestriktionen an, weil die Ziele grundsätzlich mit den verfügbaren Mitteln erreicht werden sollen.

Die starke rechtliche Verankerung der tatsächlichen Gleichstellung von Frauen und Männern in der Haushaltsführung des Bundes hat international große Beachtung gefunden. Die Verpflichtung aller Ressorts und Obersten Organe im Rahmen der Wirkungsorientierung, Gleichstellungsziele zu definieren, führte seit der Einführung im Jahr 2013 zu einer starken Bewusstseinsbildung und Verankerung der Gleichstellung von Frauen und Männern in allen Bereichen der Bundesverwaltung. Trotz dieser Erfolge blieben die erzielten Verbesserungen Österreichs in internationalen Rankings jedoch überschaubar (z. B. Gender Pay Gap, Pension Gap oder Teilzeitquote von Frauen). Die Wirkungsorientierung hat jedoch dazu beigetragen, dass zumindest die in den Wirkungsinformationen adressierten Bereiche transparenter gemacht wurden und ein Handlungsbedarf damit klarer identifiziert werden kann.

Querschnittsmaterie Klima und Umwelt

Mit der Querschnittsmaterie „Klima und Umwelt“ hat Budgetdienst erstmals einen weiteren ressortübergreifenden Themenbereich für eine vertiefte Querschnittsanalyse herangezogen. Die OECD hat auf dem One Planet Summit ein Zusammenarbeitsforum zu Green/Climate-Budgeting ins Leben gerufen. Dessen Ziel ist es, neue innovative Instrumente zur Anpassung der nationalen Ausgaben‑ und Einnahmenprozesse an die in internationalen Abkommen vereinbarten Klima‑ und Umweltziele zu entwickeln. Eines der wichtigsten Instrumente zur Umsetzung der Klima‑ und Umweltziele ist die Haushalts‑ und Steuerpolitik.

Der Budgetdienst hat aus diesem Grund aus den Wirkungsinformationen des vorliegenden Berichts Wirkungsziele, Kennzahlen und Maßnahmen für diesen Bereich identifiziert und näher analysiert. Die entsprechenden Wirkungsziele wurden zu 25 % (2 Wirkungsziele) „zur Gänze“, zu 50 % (4 Wirkungsziele) „überwiegend“ und zu 25 % (2 Wirkungsziele) „teilweise“ erreicht. Im Vergleich zu den gesamten Wirkungszielen, bei denen 62,2 % der Ziele vollständig erreicht wurden (16,5 % „überplanmäßig“, 45,7 % „zur Gänze“), sind die Erreichungsgrade der Wirkungsziele im Klima‑ und Umweltbereich deutlich schlechter. Allerdings wurde keines der „Klima und Umwelt“‑Wirkungsziele als „nicht erreicht“ bewertet.

Die Klima- und Umweltschutzausgaben des Bundes verteilen sich auf mehrere Untergliederungen und werden vom BMF in der Budgetbeilage „Umwelt- und Klimaschutz“ zusammenfassend dargestellt. Gemäß Budgetbeilage des BMF sieht der BVA 2021 Klima- und Umweltschutzausgaben iHv 1,86 Mrd. EUR vor. Die Darstellung der für Umwelt- und Klimaschutz zur Verfügung stehenden Budgetmittel ist jedoch über weite Teile stark vergangenheitsbezogen und stellt keinen unmittelbaren Konnex zu den im BFG festgelegten Wirkungszielen und zur Klimastrategie der Bundesregierung her.

Die Klimastrategie der Bundesregierung ist in unterschiedlichen Dokumenten dargelegt (z. B. Nationaler Energie- und Klimaplan (NEKP), Regierungsprogramm 2020-2024). Die diesbezüglichen Zielsetzungen und Strategien sollten stärker in die Budgetdokumente integriert werden. Die Wirkungsziele und Kennzahlen adressieren zum Teil wichtige Bereiche des Klimaschutzes (z. B. Treibhausgasemissionen), andere wesentliche Bereiche (z. B. E‑Mobilität und aktive Mobilität, klimaschädliche Subventionen) werden jedoch nicht oder nur teilweise angesprochen. Als Weiterentwicklungspotentiale wurden zudem eine stärkere Verknüpfung mit internationalen Strategien (SDGs, Energie- und Klimaziele der EU für 2030), die Aufnahme von internationalen Rankings und Vergleichswerten und die inhaltliche Zusammenführung mit anderen Dokumenten (z. B. Budgetbeilage „Umwelt- und Klimaschutz) identifiziert. Ziel sollte es sein, die Klima- und Umweltdimension im Sinne eines Green/Climate‑Budgeting umfassend in den gesamten Haushaltsprozess einzubeziehen, um die Auswirkungen auf die Umwelt und den Klimawandel transparent zu machen, die kurz- und mittelfristigen Budgetentscheidungen in Einklang mit den langfristigen Klimazielen zu bringen und die Transparenz über den Zielerreichungspfad zu erhöhen. Auch die Wirkungsorientierte Folgenabschätzung (WFA) kann ein wesentliches Element im Rahmen eines Green/Climate–Budgeting Ansatzes darstellen.

Effizienz und Effektivität der Wirkungsorientierung

Die Wirkungsorientierung wird im Rahmen der Haushaltsführung durch verschiedene Instrumente umgesetzt. Für die parlamentarische Debatte und Kontrolle sind die wesentlichen Ergebnisse im Strategiebericht, in den Budgetunterlagen, den Wirkungsorientierten Folgenabschätzungen und in den entsprechenden Berichten der Wirkungscontrollingstelle dargestellt. Die Angaben zur Wirkungsorientierung haben sich als fixer Bestandteil der parlamentarischen Debatten etabliert und wurden zuletzt zunehmend auch bei parlamentarischen Anfragen berücksichtigt. Das Instrument der Wirkungsorientierung hat sich damit grundsätzlich positiv auf die Beurteilungsmöglichkeiten des Mitteleinsatzes durch das Parlament ausgewirkt.

Trotz dieser generellen positiven Einschätzung der Wirkungsorientierung besteht am konkreten Entwicklungsstand vielfach noch erhebliche Kritik. Nicht zuletzt aufgrund des beträchtlichen Verwaltungsaufwands, der mit der Wirkungsorientierung verbunden ist, sollten weitere Verbesserungen und Weiterentwicklungsmöglichkeiten umgesetzt werden, um den Nutzen dieses Instruments für die Verwaltung und die Abgeordneten deutlich zu erhöhen. Die Angaben zur Wirkungsorientierung und die nachgängigen Evaluierungen werden derzeit wenig als politisches Steuerungsinstrument aufgegriffen. Die Strategien der Bundesregierung in den einzelnen Bereichen werden in der derzeitigen Ausgestaltung der Wirkungsorientierung zu wenig transparent und sollten besser damit abgestimmt werden. Die Qualität der Bewertungen und die Aussagekraft der Erläuterungen zu den Wirkungsinformationen schwankt zwischen den einzelnen Untergliederungen noch stark, internationale Rankings bzw. Vergleichswerte werden derzeit zu wenig berücksichtigt und die Kennzahlen sollten so gewählt werden, dass die Istwerte zum Berichtszeitpunkt vorliegen (für 8 % lagen keine Istwerte vor). Die derzeitige Konzeption der Wirkungsorientierung sieht keine direkte Verknüpfung zwischen Ressourcen (Budget und Personal) und den angestrebten Zielen bzw. Maßnahmen vor. Nach Ansicht des Budgetdienstes könnte eine solche für wesentliche Maßnahmen jedoch die Aussagekraft der Wirkungsinformationen deutlich erhöhen.


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Die Langfassung zum Download finden Sie hier: Bericht zur Wirkungsorientierung 2019-barrierefrei (PDF, 1 MB).