Steuerliche Berücksichtigung fiktiver Eigenkapitalzinsen

Die Abgeordnete Dipl.‑Ing.in Karin Doppelbauer ersuchte den Budgetdienst um eine Studie zur steuerlichen Abzugsfähigkeit von fiktiven Eigenkapitalzinsen. Sie weist dabei auf die oft geringe Eigenkapitalausstattung österreichischer Unternehmen sowie auf die unterschiedliche Besteuerung von Fremd- und Eigenkapital im österreichischen Steuersystem hin.

Im Jahr 2018 wiesen österreichische Unternehmen eine durchschnittliche Eigenkapitalquote von rd. 36 % auf. Diese war damit geringer als jene in Belgien (41 %), Tschechien (45 %), Spanien (48 %) oder Polen (49 %).

Fiktive Eigenkapitalzinsen zum Ausgleich des Debt Bias traditioneller Steuersysteme

Die meisten traditionellen Steuersysteme sehen eine unterschiedliche Form der Besteuerung von Fremdkapital und Eigenkapital vor. Bei einer Fremdkapitalfinanzierung können die anfallenden Zinsen als Betriebsausgaben abgezogen werden und sie mindern daher den steuerlichen Gewinn. Die Zinsen als Erträge des Fremdkapitals werden nur beim/bei der KapitalgeberIn als Einkommen besteuert. Die Erträge des Eigenkapitals werden demgegenüber sowohl auf Ebene des Unternehmens durch die Unternehmensbesteuerung als auch in Form von Dividenden oder Kapitalentnahmen (Gewinnausschüttungen) bei den EigentümerInnen besteuert. Dies schafft einen Steuervorteil zugunsten einer Fremdkapitalfinanzierung im Vergleich zur Eigenkapitalfinanzierung, der als sogenannter „Debt Bias“ bezeichnet wird.

Eine Möglichkeit, um den Debt Bias auszugleichen, stellt die Absetzbarkeit fiktiver Eigenkapitalzinsen dar. Darunter versteht man den rechnerischen Ansatz von Zinsen auf das Eigenkapital, die nicht konkret an die KapitalgeberInnen ausbezahlt werden, sondern nur mit einem definierten Zinssatz berechnet und als Abzugsposition vom steuerbaren Gewinn in Ansatz gebracht werden. Aus diesem Grund werden sie auch fiktiv genannt, weil kein Mittelabfluss wie bei Fremdkapitalzinsen damit verbunden ist.

Die Recherche maßgeblicher Studien und internationaler Beispiele zeigt, dass der Ansatz fiktiver Eigenkapitalzinsen sowohl in der Steuerliteratur als auch in der Praxis grundsätzlich als taugliches Mittel angesehen wird, um den Debt Bias, d. h. die steuerliche Bevorzugung von Fremdkapital, zu reduzieren. Eine Reihe an Studien und Länderanalysen weist auch durchaus eine Verbesserung der Eigenkapitalquote aus, wobei auch andere Maßnahmen und Effekte dazu beigetragen haben. Der IWF (2016) berechnet, dass Staaten mit einer steuerlichen Bevorzugung von Fremdkapital im Durchschnitt eine um etwa 7 % des Gesamtvermögens höhere Fremdkapitalquote im Vergleich zu neutralen Systemen aufweisen. In der wissenschaftlichen Literatur und den Analysen internationaler Organisationen besteht weitgehend Übereinstimmung über die positiven Effekte, wobei diese jedoch wesentlich von der Ausgestaltung abhängen.

Internationale Modelle zur Berücksichtigung fiktiver Eigenkapitalzinsen und daraus ableitbare Erfahrungen

Bereits mehrere Länder haben seit den 1990er Jahren bei der Unternehmensbesteuerung die Möglichkeit einer Abzugsfähigkeit von fiktiven Eigenkapitalzinsen geschaffen. In der EU bestehen solche Regelungen aktuell in Belgien, Italien, Malta, Polen, Portugal und Zypern. Allerdings hat sich dabei kein einheitliches Modell herausgebildet, sondern es gibt eine Vielzahl an unterschiedlichen Regelungen. Die Europäische Kommission will bis zum ersten Quartal 2022 einen Legislativvorschlag unterbreiten, um die Bevorzugung von Fremd- gegenüber Eigenkapital durch ein Freibetragssystem für die Eigenkapitalfinanzierung zu beseitigen (DEBRA – „Debt Equity Bias Reduction Allowance“).

Das belgische Modell wurde 2006 eingeführt, mehrmals geändert und ab 2018 mit einem Anti-Missbrauchs-Rahmen versehen. Neben dem Ziel, die Steuerbelastung zu senken, sollte dadurch ein Ausgleich für den Wegfall einer Steuerbegünstigung für Koordinationszentralen von Konzernen erfolgen. Ab dem Veranlagungsjahr 2018 wurde vom Gesamtkapital als Bemessungsgrundlage auf ein Eigenkapitalzuwachssystem umgestellt. Dem Modell wird in mehreren Studien eine positive Wirkung auf Eigenkapitalbildung und makroökonomische Faktoren attestiert. Mit der Umstellung auf das Eigenkapitalzuwachssystem wurde der Fiskaleffekt laut den verfügbaren Schätzungen deutlich reduziert.

Italien hat ein auf dem Eigenkapitalzuwachs basiertes System gewählt, das seit 2011 einigen Änderungen unterzogen wurde, vor allem wurden Anti-Missbrauchsbestimmungen eingeführt. Einzelne Studien attestieren ebenfalls positive Effekte auf die Eigenkapitalquote. In Portugal wurde die Abzugsfähigkeit von fiktiven Eigenkapitalzinsen 2008 eingeführt und seither mehrfach novelliert. Ursprünglich richtete sich das Steuerregime an Start-Ups sowie Klein- und Mittelbetriebe und gilt seit dem Veranlagungsjahr 2017 mit einer Deckelung für alle Unternehmen.

Insgesamt zeigt sich, dass sich die konkreten Motivationslagen (z. B. Attraktivierung des Standorts für internationales Kapital, Förderung von Neugründungen) maßgeblich auf die Ausgestaltung ausgewirkt haben. Davon waren auch die stark unterschiedlichen budgetären Auswirkungen abhängig, je nachdem ob das gesamte Eigenkapital oder nur der Zuwachs, ein niedrigerer oder höherer Zinssatz oder ein Deckel für die Abzugsfähigkeit herangezogen wurden. Aus diesem Grund ist es auch bei der Einführung eines solchen Modells in Österreich notwendig, neben der Reduzierung des Debt Bias die konkret angestrebten Ziele und zu fördernden Unternehmen festzulegen (wie etwa Förderung von KMU).

Österreichische Regelung (2000-2003) und aktuelle Studien für Österreich

Die Steuerreform 2000 schuf eine ertragsteuerliche Sonderregelung für fiktive Eigenkapitalzinsen auf den Eigenkapitalzuwachs, die bereits Ende 2003 wieder außer Kraft gesetzt wurde. Das BMF führte als Gründe für die Abschaffung die Komplexität der Regelung und den damit verbundenen hohen Verwaltungsaufwand an. Insbesondere die Ermittlung des Eigenkapitalzuwachses hat maßgeblich zur Komplexität beigetragen. Mehrere Studien sehen jedoch eine positive Wirkung auf die Eigenkapitalquote und eine Verringerung der Ausschüttungen. Gemäß einer parlamentarischen Anfragebeantwortung des BMF vom Dezember 2020 soll nunmehr ein praktikableres Modell umgesetzt werden, das nicht auf den Eigenkapitalzuwachs, sondern den jeweiligen Eigenkapitalbestand abstellt.

Zwei kürzlich erschienene Studien von ECO Austria im Auftrag des BMF und von Petutschnig im Auftrag der Arbeiterkammer bewerten anhand von Modellannahmen den fiskalischen Effekt. Bei einer Einbeziehung des gesamten Eigenkapitals und ohne Deckelung der Abzugsmöglichkeit von fiktiven Eigenkapitalzinsen errechnen beide Studien einen Entlastungseffekt bei der Körperschaftsteuer für das Jahr 2018 von rd. 1,3 Mrd. EUR. Die Ergebnisse sind aber aufgrund der unterschiedlichen Methoden nicht unmittelbar vergleichbar. So rechnet Petutschnig mit einem Zinssatz von 2 % und ECO Austria mit 1,5 %. Neben unterschiedlichen Ausgangsbasen zieht Petutschnig das gesamte Eigenkapital heran, ECO Austria zieht hingegen das gesetzliche Mindestkapital ab. Petutschnig geht auch von einer Unterschätzung aus, die Größenordnung einer möglichen Entlastung lässt sich damit jedoch in groben Zügen ableiten. Bei der von ECO Austria im Hauptszenario angenommenen Deckelung des Abzugsbetrages mit 250.000 EUR (25 % von 1 Mio. EUR) reduziert sich die Entlastung auf jährlich 720 Mio. EUR.

Beide Studien zeigen, dass mit einer Erhöhung des Zinssatzes die Steuerentlastung deutlich ansteigt. Die Studie von ECO Austria illustriert auch deren Verringerung durch eine Deckelung, die umso größer ausfällt, je niedriger die Obergrenze festgelegt wird. Die Studie von Petutschnig berechnet zusätzlich den Steuerreduktionseffekt für Personengesellschaften. Werden diese miteinbezogen, so kann der fiskalische Effekt deutlich steigen.

Gestaltungsoptionen unter Berücksichtigung nationaler und internationaler Erfahrungen

Als wesentliche konzeptionelle Eckpfeiler sind bei der fiktiven Eigenkapitalverzinsung die einbezogenen Unternehmen, die Bezugsbasis (gesamtes allenfalls angepasstes Eigenkapital versus Eigenkapitalzuwachs), die Höhe der Zinssatzes, eine etwaige Deckelung der Abzugsfähigkeit und der Steuerentlastungseffekt für Unternehmen bzw. der gesamte daraus resultierende Fiskaleffekt zu nennen. Diese Elemente bzw. ihre Kombination lassen sich jedoch erst nach der Vorlage eines detaillierten Entwurfs entsprechend beurteilen, da bei der Ausgestaltung eine große Bandbreite besteht.

Durch die konkrete Ausgestaltung wird auch festgelegt, welche Unternehmen tendenziell eher profitieren werden. So wirkt sich eine Deckelung der Absetzbarkeit eher zugunsten von KMU aus oder begünstigt die Anrechnung fiktiver Eigenkapitalzinsen auf das gesamte Eigenkapital eher kapitalstarke Unternehmen bzw. Branchen. Mit einem solchen Instrument kann mittel- bis langfristig auch das strukturelle Problem einer zu geringen Eigenkapitalausstattung adressiert werden, für die durch die COVID‑19-Krise ausgelösten Rückgänge des Eigenkapitals eignen sich hingegen eher andere Instrumente.

Eine Analyse der Eigenkapitalquoten zeigt deutliche Branchenunterschiede auf. Die höchsten Eigenkapitalanteile finden sich bei der Erbringung von freiberuflichen Dienstleistungen (Median: 42,6 %) sowie im Bergbau (36,9 %), die niedrigsten in der Beherbergung und der Gastronomie mit 12,5 %. Hinsichtlich der Unternehmensgröße ergibt sich kein einheitliches Bild, größere Unternehmen verfügen jedoch absolut über mehr Eigenkapital und haben tendenziell auch eine etwas höhere Eigenkapitalquote. Auch innerhalb der Branchen weisen die Unternehmen eine starke Bandbreite auf. Dies zeigt, dass die Abzugsfähigkeit von fiktiven Eigenkapitalzinsen je nach Eigenkapitalquote für Branchen und Unternehmen unterschiedliche Vorteile hat.

Eine im Europäischen Rat eingesetzte Gruppe „Verhaltenskodex Unternehmensbesteuerung“ beurteilt die steuerlichen Maßnahmen anhand von fünf Kriterien, ob die betreffenden Maßnahmen schädliche Auswirkungen aufweisen, und gibt dazu Empfehlungen an den Rat ab. Potenziell schädlich sind etwa Regelungen, die gemessen an den üblicherweise im betreffenden Mitgliedstaat geltenden Besteuerungsniveaus eine deutlich niedrigere Effektivbesteuerung bewirken oder keine ausreichenden Missbrauchsregeln aufweisen. Neue Modelle oder jüngst erfolgte Änderungen umfassen daher jeweils auch Regeln zur Verhinderung strategischer Steuerplanungen und Missbrauch, vor allem in Zusammenhang mit der Verlagerung von Kapital in Unternehmen in einer Konzernstruktur oder über Grenzen hinweg, in denen unterschiedliche steuerliche Regime zur Behandlung von fiktiven Eigenkapitalzinsen angewendet werden. Ein solches Modell sollte daher neben der allgemeinen Anti-Missbrauchs-Klausel in der Bundesabgabenordnung zielgerichtete Mechanismen zur Verhinderung strategischer Steuerplanung beinhalten, ohne dadurch zu komplexe und verwaltungsaufwändige Steuerregelungen zu schaffen.

Transparenz in Entscheidungsfindung und Vollzug

Ein konkretes Modell bedarf der legistischen Umsetzung in Form einer Novelle zum Körperschaft- und gegebenenfalls zum Einkommensteuergesetz. Eine rechtzeitig vor Beschlussfassung vorgelegte Wirkungsorientierte Folgenabschätzung (WFA) durch das BMF wäre ein wesentlicher Input für die parlamentarische Debatte. Kern einer solchen WFA wäre zunächst die möglichst genaue Offenlegung der mit der Reform konkret angestrebten Zielsetzungen. Die WFA müsste eine detaillierte und nachvollziehbare Darstellung der finanziellen Auswirkungen für einen mittelfristigen Horizont (insbesondere das Volumen der Reduktion der Körperschaftsteuer und gegebenenfalls der Einkommensteuer, den Verwaltungsaufwand für die Steuerverwaltung und für die Unternehmen) beinhalten. Sie sollte jedenfalls auch die vom BMF angenommene Auswirkung auf die Eigenkapitalbildung, die finanzielle Entlastung für unterschiedliche Typen von Unternehmen (insbesondere Groß- und Kleinunternehmen, Start-ups) sowie Maßnahmen und Indikatoren für eine Missbrauchskontrolle umfassen.

Die Höhe des fiskalischen Effekts hängt stark von der konkreten Ausgestaltung ab. Dieser ist auch in Zusammenhang mit anderen Steuermaßnahmen im Bereich der Körperschaftsteuer bzw. unternehmensrelevanten Einkommensteuer zu beurteilen, wie etwa der angedachten Körperschaftsteuersenkung auf 21 %. Während ein geringes Ausmaß an Steuerreduktion leichter durch allgemeine Steigerungen bei anderen Steuern oder der allgemeinen Steuerbemessungsgrundlage der Körperschaftsteuer ausgeglichen werden kann, sind erhebliche Auswirkungen durch geeignete diskretionäre fiskalpolitische Maßnahmen (insbesondere Erhöhung anderer Steuern, Ausgabenreduktionen, Erhöhung des Defizits) zu kompensieren.

Ein umfassendes Begutachtungsverfahren eines Ministerialentwurfs würde im Hinblick auf die unterschiedlichen Ausgestaltungsmöglichkeiten und die notwendigen technischen Erfordernisse ein breites Feedback ermöglichen, um die konzeptionelle, rechtliche und technische Qualität der Regierungsvorlage zu optimieren.


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Die Langfassung zum Download finden Sie hier: BD – Anfragebeantwortung zur steuerlichen Berücksichtigung fiktiver Eigenkapitalzinsen (PDF, 673 KB)