Bundesfinanzgesetz 2021 und Bundesfinanzrahmengesetz 2021-2024

Budgetentwicklung im Überblick

Der vorliegende Budgetentwurf hat aufgrund der aktuellen Krisensituation eine stark expansive antizyklische Ausrichtung. Der mit der COVID‑19-Krise einhergehende massive Wirtschaftseinbruch zieht über die Wirkung der automatischen Stabilisatoren deutlich verringerte Steuereinnahmen und höhere Ausgaben für Sozialleistungen nach sich. Zusätzlich hat die Regierung eine Reihe an Maßnahmen zur unmittelbaren Krisenbewältigung und zur Konjunkturbelebung beschlossen, die das Budget sowohl einnahmen- als auch ausgabenseitig deutlich belasten.

Insgesamt sieht der von hoher Unsicherheit geprägte BVA‑E 2021 Einzahlungen iHv 76,4 Mrd. EUR und Auszahlungen iHv 97,4 Mrd. EUR vor. Daraus ergibt sich im Jahr 2021 ein stark negativer Nettofinanzierungssaldo iHv ‑21,0 Mrd. EUR. Die ergriffenen Maßnahmen zur Krisenbewältigung und Konjunkturbelebung verschlechtern den Nettofinanzierungssaldo im Jahr 2021 um insgesamt rd. 16,4 Mrd. EUR, für neue Schwerpunktsetzungen enthält der Voranschlag zusätzliche Mittel iHv 1,1 Mrd. EUR. Darüber hinaus dämpft die nur moderate Erholung der Konjunktur die Einnahmenentwicklung. Bis zum Ende der Planungsperiode des Finanzrahmens erwartet das BMF eine schrittweise Verbesserung, der Nettofinanzierungssaldo liegt jedoch auch 2024 mit ‑4,9 Mrd. EUR noch deutlich im negativen Bereich.

Während zu Beginn der Planungsperiode die Maßnahmen zur Krisenbewältigung die Budgetentwicklung prägen, nehmen diese ab 2022 deutlich ab. Mittelfristig verlagern sich die Auszahlungsschwerpunkte im Finanzrahmen vor allem auf die Maßnahmen zur Konjunkturbelebung und auf neuen Schwerpunksetzungen, mit denen das Regierungsprogramm umgesetzt werden soll.

Mit wenigen Ausnahmen wurde das Budget 2021 in fast allen Untergliederungen – insbesondere zur Krisenbewältigung, Konjunkturstärkung und für neue Schwerpunkte – erhöht und im Übrigen die Basis fortgeschrieben bzw. inflations- und gehaltsangepasst. Dadurch könnte es bei einer größeren Anzahl von Untergliederungen im Vollzug zu einer Unterschreitung kommen. Diesen positiven Faktoren stehen jedoch auch einige Risiken gegenüber, die sich insbesondere aus dem weiteren Verlauf der Pandemie und der weiteren makroökonomischen Entwicklung ergeben.

Konjunkturentwicklung

Aufgrund der weltweiten Auswirkungen der COVID‑19-Pandemie ist die vom WIFO erstellte makroökonomische Prognose, die als Basis für die Budgetplanung bis 2024 dient, mit großen Unsicherheiten behaftet. Das WIFO geht in seiner Prognose für 2020 von einem realen BIP‑Einbruch iHv 6,8 % aus. Im Jahr 2021 wird mit einem Wachstum um 4,4 % eine kräftige Erholung erwartet, die sich in den Folgejahren abgeschwächt fortsetzt. Die Arbeitslosenquote soll im Jahresdurchschnitt von 7,4 % im Jahr 2019 auf 9,8 % im Jahr 2020 ansteigen. Für das Jahr 2021 wird in der dem Budget zugrundeliegenden Prognose eine teilweise Erholung auf 8,8 % erwartet. Allerdings wurden in dieser Prognose die Auswirkungen des zweiten Lockdowns noch nicht berücksichtigt. Diese schwächen das Wachstum 2020 ab und verlangsamen insbesondere die Erholung im Jahr 2021 deutlich.

Budgetvollzug 2020

Aus derzeitiger Sicht dürften die Auszahlungen im Jahr 2020 niedriger ausfallen als im BVA 2020 veranschlagt. Die erwarteten Auszahlungen für Maßnahmen in Zusammenhang mit der COVID‑19-Krise, inklusive Kurzarbeit und Konjunkturmaßnahmen, werden geringer sein als jene 20 Mrd. EUR, die pauschal für den COVID‑19-Krisenbewältigungsfonds budgetiert wurden. Bei den übrigen nicht unmittelbar von der COVID‑19-Krise betroffenen Auszahlungen dürfte es in Summe zu keiner großen Abweichung vom Voranschlag kommen, wobei es zwischen den einzelnen Bereichen stark gegenläufige Effekte gibt. Die um Transfers aus dem COVID‑19-Krisenbewältigungsfonds bereinigten Einzahlungen werden den BVA 2020 deutlich unterschreiten, weil die COVID‑19-Krise auf der Einzahlungsseite weitgehend unberücksichtigt blieb. Die Mindereinzahlungen resultieren im Wesentlichen aus dem konjunkturellen Einbruch, dem hohen Volumen an gestundeten Abgaben und den einnahmenseitigen Maßnahmen zur Konjunkturbelebung.

Gesamtstaatliche Entwicklung

Der durch die COVID‑19-Krise ausgelöste Einbruch der Wirtschaftsentwicklung und die zur Krisenbewältigung und zur Konjunkturbelebung ergriffenen Maßnahmen bewirken ab 2020 eine massive Verschlechterung der gesamtstaatlichen Haushaltsentwicklung. Obwohl der weitaus größte Effekt beim Bundessektor auftritt, kommt es auch bei Ländern, Gemeinden und Sozialversicherungsträgern sowie bei zahlreichen ausgegliederten Einheiten zu einer merklichen Belastung. Das BMF erwartet, dass das gesamtstaatliche Maastricht‑Defizitim Jahr 2020 mit 9,5 % des BIP (rd. 36 Mrd. EUR) einen historisch hohen Wert erreichen wird. Danach soll das Defizit schrittweise von 6,3 % des BIP im Jahr 2021 auf 1,5 % des BIP im Jahr 2024 reduziert werden. Aufgrund der über den gesamten Prognosezeitraum auftretenden Defizite kommt es auch zu einer massiven Erhöhung des öffentlichen Schuldenstandes. Die gesamtstaatliche Schuldenquote erreicht gemäß BMF‑Prognose im Jahr 2022 den Höchststand von 85,0 % des BIP und geht, gestützt von der fortschreitenden wirtschaftlichen Erholung bis 2024 auf 82,9 % zurück.

Durch die bei der Berechnung vorgenommenen Periodenabgrenzungen unterscheiden sich die Auswirkungen der Hilfsmaßnahmen auf den Maastricht‑Saldo gegenüber dem administrativen Nettofinanzierungssaldo im Bundesbudget deutlich. Beispielsweise werden die Zahlungen für diverse Hilfsmaßnahmen (z. B. Fixkostenzuschuss, Härtefallfonds, Kurzarbeitsbeihilfen) dem Zeitpunkt des wirtschaftlichen Schadens zugeordnet. Auch bei ausgewählten Steuern (v. a. Umsatzsteuer und Lohnsteuer) sowie bei den Sozialversicherungsbeiträgen wird eine Periodenbereinigung der gestundeten Beträge vorgenommen.

Auszahlungen der einzelnen Untergliederungen und neue Schwerpunktsetzungen

Der BVA‑E 2021 sieht Auszahlungen iHv 97,4 Mrd. EUR vor, gegenüber dem BVA 2020 entspricht dies einem Rückgang um 5,0 Mrd. EUR. Die großen Abweichungen gegenüber dem Vorjahr sind in vielen Untergliederungen insbesondere darauf zurückzuführen, dass ein Großteil der Budgetmittel für die Maßnahmen zur Bewältigung der COVID‑19-Pandemie im Jahr 2020 im Krisenbewältigungsfonds in der UG 45‑Bundesvermögen veranschlagt war und die Mittel für die weiteren Maßnahmen im BVA‑E 2021 nun direkt in den einzelnen Untergliederungen budgetiert werden. Zudem betreffen die Abweichungen vor allem auch direkte Folgen der COVID‑19-Pandemie in der jeweiligen Untergliederung. Dies bezieht sich insbesondere auf die UG 20‑Arbeit mit zusätzlichen Auszahlungen iHv 2,9 Mrd. EUR (+34,7 %) für die Verlängerung der Kurzarbeit und für die höheren Arbeitslosenversicherungsleistungen und auf die UG 22‑Pensionsversicherung iHv 1,7 Mrd. EUR (+15,7 %) aufgrund geringerer Beitragseinnahmen der Pensionsversicherungsträger in Folge der COVID‑19-Pandemie und steigender Pensionsaufwendungen. Weiter kommt es in der UG 24‑Gesundheit zu Mehrauszahlungen iHv 602,8 Mio. EUR (+48,9 %) infolge der Zahlungen im Zusammenhang mit dem Epidemiegesetz, dem COVID‑19-Zweckzuschussgesetz bzw. dem COVID‑19-Impfstoff, ein gegenläufiger Effekt ergibt sich infolge des geringeren Abgabenaufkommens bei der Krankenanstaltenfinanzierung. Die Mehrauszahlungen in der UG 40‑Wirtschaft iHv 602,0 Mio. EUR (+115,0 %) erfolgen insbesondere für den Härtefallfonds, die Investitionsprämie und den Digitalisierungsfonds.

Für die Schwerpunkte aus dem Regierungsprogramm, die zumeist auch über die gesamte Finanzrahmenperiode 2021-2024 fortgeführt werden, sollen zusätzliche Budgetmittel zur Verfügung gestellt werden. Die neuen Schwerpunktsetzungen betreffen vor allem die UG 20‑Arbeit (2021: 410,6 Mio. EUR) insbesondere für die Arbeitsstiftung und die UG 14‑Militärische Angelegenheiten (2021: 190,0 Mio. EUR) mit Zusatzmitteln für die Miliz und weitere Maßnahmen (ABC-Paket, Sanitätspaket, Terrorpaket und Katastrophenschutzpaket). Darüber hinaus sind Zusatzmittel insbesondere auch in der UG 13‑Justiz (2021: 52,1 Mio. EUR) für Projekte gegen Hass im Netz, Rechtsberatung BBU, Erwachsenenschutz, Opferhilfe, Neustart und höheren Personalaufwand, in der UG 12‑Äußeres (2021: 51,2 Mio. EUR) für die EZA-Entwicklungszusammenarbeit (Hilfe vor Ort), Zusatzmittel AKF und IT-Aufstockungen bzw. Sicherheitsmaßnahmen, in der UG 21‑Soziales und Konsumentenschutz (2021: 90 Mio. EUR) für die Schwerpunkte Pflege, Demenz, Behinderung bzw. den Ausgleichstaxfonds, in der UG 40‑Wirtschaft (2021: 115 Mio. EUR) für den Digitalisierungsfonds und die Investitionen der Burghauptmannschaft und in der UG 31‑Wissenschaft und Forschung (2021: 103,6 Mio. EUR) für Forschungseinrichtungen und die Fachhochschulen vorgesehen.

Entwicklung der Einzahlungen

Die Einzahlungsentwicklung 2021 wird neben der mit einer enormen Unsicherheit behafteten Wirtschaftsentwicklung stark von den erwarteten Rückflüssen aus Steuerstundungen und den diskretionären Maßnahmen zur Konjunkturbelebung geprägt. Der BVA‑E 2021 sieht Einzahlungen iHv 76,4 Mrd. EUR vor. Damit gehen die veranschlagten Einzahlungen im Vergleich zum BVA 2020, der die COVID‑19-Krise kaum berücksichtigt, zwar stark zurück, im Vergleich zum Erfolg 2020 wird es jedoch zu einem deutlichen Einzahlungswachstum kommen. In der weiteren Planungsperiode ist ein durchschnittlicher Anstieg der Einzahlungen um 4,2 % pro Jahr vorgesehen. Dieser ergibt sich aus der erwarteten Wirtschaftserholung und dem Rückgang der fiskalischen Wirkung einiger diskretionärer Maßnahmen (v. a. Verlustrücktrag).

Die Öffentlichen Bruttoabgaben werden 2021 iHv 84,55 Mrd. EUR veranschlagt. Im Vergleich zum BVA 2020 entspricht dies einem Rückgang um 7,65 Mrd. EUR. Besonders stark von der Krise betroffen sind die Einzahlungen aus der Veranlagten Einkommensteuer und der Körperschaftsteuer, für diese beiden Abgaben ist ein Rückgang im Vergleich zum BVA 2020 um 5 Mrd. EUR vorgesehen. Neben dem schwierigen wirtschaftlichen Umfeld dämpfen insbesondere der Verlustrücktrag und die Senkung der Einkommensteuer das Aufkommen dieser Abgaben. Deutlich stabiler entwickelt sich das Lohnsteueraufkommen, die rückwirkende Tarifsenkung dämpft das Aufkommen bereits im Jahr 2020. Auch für das heuer stark eingebrochene Umsatzsteueraufkommen ist eine Erholung zu erwarten, wobei eine Verlängerung der temporären Umsatzsteuersenkung das Aufkommen entsprechend dämpfen würde. Insbesondere bei der Umsatzsteuer und der Lohnsteuer ist 2021 von größeren Rückflüssen aufgrund gestundeter Abgaben auszugehen.

Die Ertragsanteile der Länder und Gemeinden gehen im Vergleich zum BVA 2020 um insgesamt 3,84 Mrd. EUR zurück. Der EU‑Beitrag steigt im BVA‑E 2021 im Vergleich zum BVA 2020 um 400 Mio. EUR auf 3,7 Mrd. EUR an, was eine Folge der Grundsatzeinigung auf den neuen mehrjährigen EU‑Finanzrahmen 2021-2027 ist. Darin enthalten sind die neuen Plastik-Eigenmittel iHv 150 Mio. EUR.

Veranschlagung im Ergebnishaushalt

Der Ergebnishaushalt wurde weitgehend in gleicher Höhe wie der Finanzierungshaushalt budgetiert, außer in jenen Bereichen, in denen explizit eine gesonderte Budgetierung erforderlich ist, wie etwa bei Investitionen und Rückstellungen. Durch eine nicht präzise oder uneinheitliche Budgetierung des Ergebnishaushalts (z. B. unterschiedliche Verbuchung und Veranschlagung für Abgaben, Arbeitslosenbeiträge und Dienstgeberbeiträger zum Familienlastenausgleichsfonds) und sukzessiv ausgeweitete Überschreitungsermächtigungen wird die Steuerungswirkung des Ergebnishaushalts eingeschränkt. Vor allem die Gebarungen im Rahmen der Krisenbewältigung zeigen jedoch, dass der Ergebnishaushalt massiv die Transparenz erhöhen könnte. So lassen sich die Auswirkungen von Steuerstundungen abbilden, die budgetäre Belastungen von Haftungen frühzeitig ausweisen und die Vorauszahlungen an abwickelnde Stellen offenlegen.

Auswirkungen der Maßnahmen zur Krisenbewältigung auf den BVA-E 2021

Während im BVA 2020 die Budgetmittel zur Bewältigung der COVID‑19-Pandemie über den Krisenbewältigungsfonds finanziert wurden, werden diese im BVA‑E 2021 in den jeweiligen Global‑ und Detailbudgets selbst veranschlagt und auf den entsprechenden Konten budgetiert. Damit wird dem Grundsatz der Vollständigkeit Rechnung getragen und im Budget die Mittel zur Krisenbewältigung dargestellt. Außerdem ist im BFG‑E 2021 sichergestellt, dass die im Budget vorgesehenen Mittel zur Krisenbewältigung nicht für andere Zwecke verwendet werden dürfen bzw. sind sie von der Rücklagenbildung ausgeschlossen. Aus Sicht des Budgetdienstes ist mit dieser Vorgehensweise der Grundsatz der Transparenz in weiten Teilen erfüllt und damit sollte auch eine effiziente Krisengebarung sichergestellt sein.

Im BVA‑E 2021 sind Auszahlungen im Zusammenhang mit der COVID‑19-Krise von insgesamt rd. 9,2 Mrd. EUR veranschlagt, davon betreffen 1,5 Mrd. EUR die durch variable Mittel bedeckten Kurzarbeitsbeihilfen. Ein erheblicher Teil entfällt darüber hinaus auf den Fixkostenzuschuss (4,0 Mrd. EUR) und Garantiezahlungen für schlagend werdende Haftungen (1,4 Mrd. EUR), wobei beide Beträge mit einer hohen Unsicherheit behaftet sind. Da auch in anderen Bereichen (z. B. Zahlungen iZm dem Epidemiegesetz) die tatsächlichen Auszahlungen 2021 derzeit nur schwer abschätzbar sind, enthält der BFG‑E 2021 COVID‑19-Ermächtigungen von insgesamt 5,5 Mrd. EUR. Davon betreffen 4,0 Mrd. EUR den Fixkostenzuschuss. Ab 2022 gehen die derzeit für COVID‑19-Maßnahmen erwarteten Auszahlungen stark zurück, sie betreffen vor allem weitere Garantiezahlungen für schlagend werdende Haftungen.

Konjunkturpaket

Der direkte fiskalische Effekt der Maßnahmen zur Krisenbewältigung beträgt im Jahr 2021 rd. 7,2 Mrd. EUR, bis 2024 geht die fiskalische Wirkung der Maßnahmen auf ungefähr 3 Mrd. EUR zurück. Aufgrund des stimulierenden Effekts führen diese Maßnahmen zu budgetären Rückflüssen (z. B. höhere Steuereinnahmen, geringere Sozialleistungen), die je nach konjunktureller Wirkung einer Maßnahme beträchtlich sein können. Der überwiegende Teil der direkten budgetären Kosten entfällt im gesamten Betrachtungszeitraum auf einzahlungsseitige Maßnahmen (z. B. Senkung Einkommensteuertarif, Verlustrücktrag, degressive Abschreibung), im Jahr 2021 belaufen sich die maßnahmenbedingten Mindereinnahmen auf rd. 5,9 Mrd. EUR. Mehrausgaben betreffen vor allem Offensivmaßnahmen in den Bereichen Klima, Verkehr und Digitales, im Jahr 2021 sind für ausgabenseitige Konjunkturmaßnahmen insgesamt 1,3 Mrd. EUR vorgesehen.

Die Maßnahmen zur Konjunkturbelebung zielen insbesondere auf eine Ankurbelung des Privatkonsums und der Investitionstätigkeit ab, darüber hinaus wurden weitere Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der Unternehmensliquidität (z. B. Verlustrücktrag) gesetzt. Damit verstärken diese Maßnahmen die von den automatischen Stabilisatoren ausgehende antizyklische Wirkung.

Wirkungsorientierung

Der überwiegende Teil der Wirkungsziele ist trotz vieler neuer Herausforderungen, insbesondere der COVID‑19-Krise und dem Konjunktureinbruch, im Vergleich zum Jahr 2020 gleich geblieben, weil diese zumeist so allgemein formuliert sind, dass sie unabhängig von strategischen Schwerpunkten und neuen Krisensituationen gleich bleiben können. Damit sind aber aus den Wirkungszielen wenig echte Priorisierungen der Regierung ableitbar, Anpassungen oder Aktualisierungen finden sich stärker bei Maßnahmen und Indikatoren. Die Budgetunterlagen enthalten für das Finanzjahr 2021 erstmals direkt bei den einzelnen Wirkungszielen von den Ressorts die Angabe, welches Sustainable Development Goal (SDG) damit unterstützt werden soll.


Lesehilfe

Zur Vorbereitung der parlamentarischen Beratungen des Bundesfinanzrahmengesetzes 2021 – 2024 und des Bundesfinanzgesetzes 2021 hat der Budgetdienst eine Lesehilfe zu den Budgetunterlagen erstellt. Ein wichtiger Teil der Lesehilfe ist ein Vorschlag, wie die Informationsflut im Rahmen der Budgetdebatte möglichst rasch und effizient bewältigt werden kann. Dabei werden unterschiedliche Prioritäten im Unterlagenstudium für eine Betrachtung des Gesamtbudgets und eine Betrachtung einzelner Fachbereiche vorgeschlagen. Weiters enthält die Lesehilfe einen Vorschlag, anhand welcher wesentlicher Fragestellungen das Budget effektiv analysiert werden kann.

Die Lesehilfe finden Sie hier: Budget und Budgetvollzug.


Mehr dazu

Die Langfassung zum Download sowie vorangegangene Analysen zu den Bundesfinanzrahmengesetzen finden Sie hier: Bundesfinanzgesetz 2021 und Bundesfinanzrahmengesetz 2021-2024.

Die Budgetvisualisierungswebsite finden Sie hier: Budgetvisualisierungswebsite (diese Website ist nicht vollständig barrierefrei).