Budgetäre Auswirkungen des EU-Emissionshandels und des Lastenteilungsverfahrens

Der Abgeordnete Erwin Angerer ersuchte den Budgetdienst um die Erstellung einer Studie zu den budgetären Auswirkungen und Unsicherheiten in Zusammenhang mit dem Emissionshandelssystem der Europäischen Union (EU‑ETS) sowie zu den budgetären Risiken aus dem EU‑Lastenteilungsverfahren.

Überblick über die EU‑Klimaziele

Mit dem Übereinkommen von Paris bekannten sich die Vertragsparteien dazu, den Anstieg der durchschnittlichen Erdtemperatur deutlich unter 2°C und möglichst auf 1,5°C gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen. Auf EU-Ebene sollten dazu bis 2030 die in CO2‑Äquivalenten (CO2eq) gemessenen Treibhausgasemissionen (THG‑Emissionen) um 40 % gegenüber 1990 reduziert werden. Das im Juni 2021 beschlossene EU-Klimagesetz sieht nunmehr deutlich ambitioniertere Ziele vor. Die THG‑Emissionen sollen bis 2030 netto um mindestens 55 % gegenüber 1990 reduziert und bis 2050 soll das Ziel der Klimaneutralität erreicht werden. Zur Umsetzung dieser Ziele hat die Europäische Kommission (EK) am 14. Juli 2021 ein umfangreiches Legislativpaket „Fit for 55“ vorgeschlagen, das zahlreiche Adaptierungen und Verschärfungen der derzeit gültigen EU‑Regelungen zum Klimaschutz umfasst. Dazu erfolgen nunmehr entsprechende Verhandlungen, weil eine Annahme der Vorschläge durch das Europäische Parlament und den Rat erforderlich ist.

Zur Umsetzung der EU‑Ziele werden einerseits für die vom Emissionshandelssystem der EU umfassten Bereiche eigene Zielwerte festgelegt, andererseits werden im Rahmen der EU‑Lastenteilung für die Emissionen der nicht vom EU‑ETS umfassten Sektoren länderweise Reduktionsziele vorgegeben.

Funktionsweise des EU‑Emissionshandelssystems

Das EU‑ETS besteht seit dem Jahr 2005 und umfasst die Stromerzeugung, die energieintensive Industrie sowie den Luftverkehr innerhalb des EWR zuzüglich Schweiz. Es basiert auf Emissionszertifikaten, die den Inhaber zur Emission von jeweils einer Tonne CO2eq berechtigen. Die Ausgabe der Zertifikate erfolgt zu mehr als der Hälfte über Versteigerungen, deren Einnahmen den Mitgliedstaaten zufließen. Um einer Verlagerung von Produktionsstätten und somit von THG‑Emissionen in Länder ohne Besteuerung bzw. Beschränkung von THG‑Emissionen (sogenanntes „Carbon Leakage“) entgegenzuwirken, wird jedoch auch ein Teil der Zertifikate kostenlos an Unternehmen zugeteilt. Die Emissionen in den unter das EU‑ETS fallenden Wirtschaftszweigen sollen bis 2030 um 43 % (61 % gemäß dem „Fit for 55“-Vorschlag der EK) gegenüber 2005 gesenkt werden. Die EU gibt dazu eine jährlich sinkende Obergrenze für die Anzahl der versteigerten bzw. zugeteilten Emissionszertifikate vor, die im Anschluss zum Marktpreis gehandelt werden können. Nicht benötigte Emissionszertifikate können auch für Emissionen in späteren Jahren eingesetzt werden. Da die tatsächlichen Emissionen zum Teil deutlich unter den ausgegebenen Zertifikaten zurückblieben, entstand ein Überschuss an im Umlauf befindlichen Emissionszertifikaten. Ab 2014 wurden daher zur Versteigerung vorgesehene Zertifikate zurückgehalten („backloading“) und 2019 einer neu eingerichteten Marktstabilitätsreserve (MSR) zugeführt. Überschreitet die Anzahl in Umlauf befindlicher Zertifikate einen Grenzwert, werden die Versteigerungen im nachfolgenden Jahr reduziert und die entsprechenden Zertifikate der MSR zugeführt. Dadurch verringerte sich in den letzten Jahren die Anzahl der versteigerten Zertifikate, gleichzeitig stieg der Zertifikatepreis deutlich an.

Einzahlungen aus dem EU-ETS in den Bundeshaushalt und Qualität der Budgetierung

Die Einnahmen aus den für Österreich versteigerten Emissionszertifikaten fließen dem Bund zu. Die Einzahlungen aus Auktionserlösen in der UG 43‑Klima, Umwelt und Energie schwankten in den Jahren 2013 bis 2017 zwischen 53,3 Mio. EUR (2014) und 79,4 Mio. EUR (2017). Aufgrund einer zu hohen Budgetierung kam es in diesem Zeitraum zu starken Voranschlagsunterschreitungen zwischen 62,3 % und 74,7 %. Dabei wurde insbesondere der Preis mit 15 EUR ab 2014 regelmäßig weit über dem Marktpreis (zwischen durchschnittlich 5,3 EUR und 7,6 EUR) angesetzt. Die ebenfalls zu hoch angenommene Menge berücksichtigte beispielsweise das „backloading“ ab 2014 nicht. Für die Jahre 2018 und 2019 wurden die aus dem EU‑ETS veranschlagten Einzahlungen gegenüber den Vorjahren um rd. die Hälfte reduziert. Weil der Zertifikatepreis jedoch auf über 15 EUR (2018) bzw. rd. 25 EUR (2019) anstieg, erhöhten sich die Versteigerungserlöse, sodass die Voranschlagswerte nunmehr ebenso massiv überschritten wurden. Im Jahr 2020 wurden hingegen die budgetierten Einzahlungen iHv 184,6 Mio. EUR fast exakt erreicht. Insgesamt spiegeln die häufig sehr hohen Abweichungen von den budgetierten Einzahlungen die Unsicherheiten über die Entwicklung der EU‑ETS‑Einnahmen wider, sie weisen jedoch auch auf Verbesserungspotenziale bei der Qualität der Budgetierung hin.

Nach einem kurzfristigen Einbruch im Zuge der COVID‑19-Krise, verzeichnete der Zertifikatepreis in den Jahren 2020 und 2021 eine weitere starke Aufwärtsbewegung und lag Ende August bei rd. 60 EUR. Bei einem weitgehend gleichbleibenden Zertifikatepreis würden nach Abschätzung des Budgetdienstes im Gesamtjahr 2021 Versteigerungserlöse von rd. 302 Mio. EUR erzielt und der BVA 2021 um rd. 58 Mio. EUR überschritten werden. Für 2022 würden sich unter der Annahme einer gleichbleibenden Zuführung in die MSR Versteigerungserlöse iHv 277 Mio. EUR ergeben.

Transparenz der Budgetierung und Berichterstattung

Der Haushaltsgrundsatz der Transparenz verlangt, dass die maßgeblichen budgetären Umstände sowohl bei der Veranschlagung als auch im Berichtswesen zum Budgetvollzug nachvollziehbar dargestellt werden (Budgetklarheit). Die Berechnungsgrundlagen (Preise und Mengen) für die Einzahlung aus der Versteigerung von Emissionszertifikaten wurden jedoch zuletzt im Bundesvoranschlag für das Jahr 2013 explizit ausgewiesen, seither wird nur mehr die Gesamtsumme veranschlagt. Auch in den Vollzugsberichten wurden die Gründe für Abweichungen vom Vorjahr bzw. vom Voranschlag im Regelfall nur pauschal kommentiert. In früheren Jahren führte das Ressort die Planungsparameter teilweise zumindest nachträglich in den Begründungen zum Bundesrechnungsabschluss an, zuletzt wurden die Abweichungen jedoch nur sehr allgemein qualitativ erläutert. Dadurch wird eine Überprüfung der Plausibilität der Budgetierung und eine Ursachenanalyse von Abweichungen erschwert.

Unsicherheiten bei der Budgetierung der Einzahlungen aus dem EU‑ETS

Die Entwicklung der Versteigerungserlöse aus dem EU‑ETS ist aus mehreren Gründen mit wesentlichen Unsicherheiten verbunden. Ein bedeutender Faktor ist der nur schwer prognostizierbare Zertifikatepreis, der in der Vergangenheit zum Teil in kurzen Zeiträumen kräftige Bewegungen aufwies. Dies spiegelt sich auch im teils deutlichen Ausmaß der Revisionen von Preisprognosen und in einer starken Variation zwischen zu ähnlichen Zeitpunkten erstellten Prognosen wider. Auch bezüglich der versteigerten Menge bestehen Unsicherheiten, die vor allem mit der Marktstabilitätsreserve zusammenhängen. Bei der Budgetvorlage Mitte Oktober ist zwar die Auswirkung der MSR auf die im Folgejahr zwischen Jänner und August versteigerte Menge bereits bekannt, die im letzten Jahresdrittel ab September auktionierte Menge steht jedoch erst im nachfolgenden Frühjahr fest. In der mittelfristigen Budgetplanung ist die mit der MSR verbundene fiskalische Unsicherheit höher. Im Hinblick auf die künftige Ausgestaltung des EU‑ETS und etwaige Anpassungen der Reduktionsziele gibt es beträchtliche regulatorische Unsicherheiten. Mit dem „Fit for 55“‑Paket hat die EK einen Vorschlag für eine Verschärfung und Ausweitung des EU‑ETS vorgelegt. Die letztendliche Ausgestaltung und der Zeitpunkt des Inkrafttretens bleiben aber bis zum Abschluss der Verhandlungen ungewiss.

Funktionsweise des EU-Lastenteilungsverfahrens 2021 bis 2030

Für die nicht vom EU‑ETS umfassten Emissionen kommt das EU‑Lastenteilungsverfahren zur Anwendung. Zur Erreichung des EU‑27-Gesamtziels, die umfassten THG‑Emissionen bis 2030 um 29 % gegenüber 2005 zu reduzieren, werden länderweise Zielwerte und Minderungspfade ab 2021 festgelegt. Länder mit einem höheren BIP‑pro-Kopf müssen dabei im Lastenteilungsverfahren eine stärkere Reduktion erzielen. Die Mitgliedstaaten erhalten jährlich Emissionszuweisungen nach Maßgabe ihres Minderungspfades. Im Rahmen der vorgesehenen Flexibilitätsmöglichkeiten können in begrenztem Ausmaß überschüssige Zuweisungen in den Folgejahren genutzt werden („banking“) oder solche des Folgejahres vorweggenommen werden („borrowing“). Einzelne Mitgliedstaaten (darunter Österreich) können zudem einen Teil ihrer zur Versteigerung vorgesehenen Emissionszertifikate aus dem EU‑ETS für Emissionen im Lastenteilungsverfahren einsetzen. In geringem Ausmaß ist auch eine Anrechnung des THG‑Nettoabbaus im Bereich der Landnutzung, Landnutzungsveränderung und Forstwirtschaft (LULUCF) möglich. Weiters können die Mitgliedstaaten Emissionszuweisungen von anderen Mitgliedstaaten ankaufen, um eine Verfehlung des Reduktionsziels zu kompensieren.

In der Lastenteilungsperiode 2021 bis 2030 sind umfassende Compliance‑Kontrollen nur im Jahr 2027 (für den Zeitraum 2021 bis 2025) und im Jahr 2032 (für den Zeitraum 2026 bis 2030) vorgesehen. Bis zu diesem Zeitpunkt können die vorgesehenen Flexibilitätsmöglichkeiten einschließlich des Ankaufs von Emissionszuweisungen genutzt werden. Können keine ausreichenden Emissionszuweisungen vorgelegt werden, wird ein Strafaufschlag verrechnet. Auch ein Vertragsverletzungsverfahren ist möglich, wenn ein Mitgliedstaat keinen angemessenen Plan mit Abhilfemaßnahmen vorlegt.

Budgetäre Risiken aus dem EU‑Lastenteilungsverfahren

In Österreich wurden im Jahr 2019 THG-Emissionen iHv 79,8 Mio. t CO2eq ausgestoßen, von denen 50,2 Mio. t CO2eq auf die vom Lastenteilungsverfahren umfassten Sektoren entfielen. Der für Österreich festgelegte lineare Minderungspfad sieht im Jahr 2021 THG‑Emissionen iHv 48,8 Mio. t CO2eq vor, die bis 2030 auf 36,5 Mio. t CO2eq reduziert werden sollen, um eine Reduktion um 36 % gegenüber 2005 zu erreichen. Gemäß den aktuellen Emissionsszenarien des Umweltbundesamtes verfehlt Österreich dieses Reduktionsziel.

Als Anhaltspunkt für die Menge der von Österreich zusätzlich benötigten Emissionszuweisungen, kann die THG‑Projektion 2021 des Umweltbundesamtes herangezogen werden, die zwei unterschiedliche Projektionsszenarien umfasst. Das Szenario mit bestehenden Maßnahmen (With existing measures – WEM‑Szenario) bezieht die zum Stand 1. Jänner  2018 verbindlich umgesetzten Maßnahmen ein, während das Szenario mit zusätzlichen Maßnahmen (With additional measures – WAM‑Szenario) auch die im Nationalen Klima- und Energieplan (NEKP) enthaltenen Maßnahmen berücksichtigt. Die Auswirkungen der COVID‑19-Krise sind in den Projektionsszenarien nicht berücksichtigt. Im WEM‑Szenario sinken die THG‑Emissionen bis 2030 gegenüber dem Referenzwert 2005 lediglich um 18 %. Über den gesamten Zeitraum 2021 bis 2030 wird der für Österreich vorgegebene Minderungspfad um 60,4 Mio. t CO2eq überschritten. Im WAM‑Szenario liegen die Emissionen im Jahr 2030 rd. 28 % unter dem Referenzwert 2005 und die Überschreitung des Minderungspfads 2021 bis 2030 beträgt kumuliert 25,1 Mio. t CO2eq. Wird das Reduktionsziel für Österreich entsprechend dem Vorschlag im „Fit for 55“‑Paket auf 48 % gegenüber 2005 erhöht, so steigt die Überschreitung des Minderungspfads im WEM‑Szenario auf 80,1 Mio. t CO2eq und im WAM‑Szenario auf 47,9 Mio. t CO2eq an.

Zum Preis für Emissionszuweisungen gibt es bisher kaum Erfahrungswerte. Auch kann dieser deutlich vom Zertifikatepreis im EU‑ETS abweichen, weil die für den Preis ausschlaggebenden Grenzvermeidungskosten je nach Sektor und Mitgliedstaat unterschiedlich hoch ausfallen. Dementsprechend sind Berechnungen zu den möglichen Kosten eines Ankaufs von Emissionszuweisungen mit hohen Unsicherheiten behaftet. Bei einem Ankaufspreis von 50 EUR für eine Tonne CO2eq (entspricht einer Annahme des deutschen Bundesrechnungshofs und liegt im Preisband anderer Projektionen) würden für Österreich in der Lastenteilungsperiode im WAM‑Szenario budgetäre Kosten iHv 1,26 Mrd. EUR und im WEM‑Szenario Kosten iHv 3,02 Mrd. EUR entstehen. Mit der von der EK vorgeschlagenen Erhöhung des Reduktionsziels würden die Kosten beim unterstellten Ankaufspreis von 50 EUR im WAM‑Szenario auf 2,40 Mrd. EUR und im WEM‑Szenario auf 4,01 Mrd. EUR ansteigen. Bei einem Durchschnittspreis von 100 EUR verdoppeln sich diese Kosten. Dämpfend können sich dabei Klimaschutzmaßnahmen auf nationaler und europäischer Ebene (z. B. Koppelung der Besteuerung von Treibstoffen an deren Energiegehalt, Verschärfung von Emissionsnormen für Pkw und leichte Nutzfahrzeuge) sowie der technische Fortschritt auswirken.

Das Ausmaß der notwendigen Ankäufe Österreichs kann auch durch die Nutzung von Emissionszertifikaten aus dem EU‑ETS iHv 1,14 Mio. t CO2eq pro Jahr gesenkt werden (bis zu 11,4 Mio. t CO2eq im Zeitraum 2021 bis 2030). Dadurch reduzieren sich jedoch auch die Erlöse aus der Versteigerung von Emissionszertifikaten (2021 um 58 Mio. EUR bei einem angenommenen Durchschnittspreis iHv rd. 51 EUR). Bei einer Übererfüllung der Vorgaben der LULUCF‑Verordnung können im Zeitraum 2021 bis 2030 zusätzlich negative Netto‑Emissionen von insgesamt bis zu 2,5 Mio. t CO2eq für Emissionen im Lastenteilungsbereich angerechnet werden.


Mehr dazu

Die Langfassung zum Download finden Sie hier: BD – Anfragebeantwortung zu budgetären Auswirkungen des EU-Emissionshandels (PDF, 1 MB)